К вопросу о корректировке положений, регламентирующих понятие оперативно-розыскной деятельности

А нализ оперативно-розыскной рактики свидетельствует о существовании значительного числа проблем, обусловленных в том числе невысоким уровнем правотворчества в Российской Федерации в целом.

Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности" от 12 августа 1995 г. N№ 144-ФЗ (далее – ФЗ об ОРД) не является исключением из этого правила. Ученые и представители оперативных подразделений, исследуя или применяя его нормы, неоднократно отмечали не просто их не- совершенство, а явное противоречие некоторым конституционным положениям, предписаниям других законодательных актов и, в конце концов, даже друг другу.

С момента принятия закона его отдельные положения подвергались корректировке и не всегда в пользу оперативно-розыскной практики. Если говорить о цифрах, то на сегодняшний день нормативный правовой акт претерпел 30 редакций, что повлекло за собой 72 изменения его предписаний. Поскольку в законе содержится всего 23 рабочих статьи, простейший математичес- кий анализ позволяет судить, что практически каждая из них подверглась изменению в среднем 3 раза.

Специалисты в области оперативно-розыскной деятельности (далее – ОРД) вообще и ее законодательного регулирования в частности неоднократно подвергали анализу и обоснованной критике многие предписания действующего закона1, тем более законодательные ходы, позволяющие предполагать непродуманный характер нововведений.

Многократные попытки убедить законодателя привести предписания закона в систему в соответствии с нуждами оперативнорозыскной практики реальных результатов не принесли.

В настоящее время в одном из комитетов Государственной Думы рассматривается проект Оперативно-разыскного кодекса2 [4] (далее – Кодекс), подготовленный специалистами Омской академии МВД России (причем необходимо указать, что обсуждение необходимости кодифицирования положений о профессиональном сыске ведется достаточно давно [5; 6]). Данная работа – еще одна возможность заинтересованного автора изменить существующую нормативную ситуацию. С учетом используемого формата описание проблемы и предложения по ее минимизации будут представлены достаточно тезисно.

В ФЗ об ОРД понятию ОРД посвящена ст. 1 "Оперативно-розыскная деятельность", согласно которой: "Оперативно-розыскная деятельность – вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то настоящим Федеральным законом (далее – органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность), в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств".

Краткий анализ отдельных элементов предлагаемого определения может сформировать следующую картину исследуемой формулировки:

– вид деятельности (здесь и далее курсив наш. – Н.Ж.). Во-первых, это деятельность правоохранительная, так как ориентирована на защиту прав граждан от преступных посягательств. Во-вторых, любая деятельность, применительно к ее информационной составляющей, заключается в добывании (получении) и использовании информации. ОРД в этом смысле не является исключением. Основное ее предназначение – добывать (получать) и использовать оперативно значимую информацию в борьбе с преступностью;

– осуществляется гласно и негласно . Двойственный характер этой деятельности проявляется в умелом сочетании конфиденциальности применения сил, средств и методов с зачастую гласным использованием полученных результатов. Например, результаты негласного оперативно-розыскного мероприятия (далее – ОРМ) "прослушивание телефонных переговоров" могут быть рассекречены и в установленном порядке вовлечены в процесс доказывания по уголовному делу. С другой стороны, большинство ОРМ и иных действий в зависимости от решаемых задач могут проводиться как гласно, так и негласно;

– осуществляется оперативными подразделениями государственных органов, перечень которых представлен в ч. 1 ст. 13 ФЗ об ОРД: органы внутренних дел Российской Федерации, органы Федеральной службы безопасности, федеральный орган исполнительной власти в области государственной охраны, таможенные органы Российской Федерации, Служба внешней разведки Российской Федерации, Федеральная служба исполнения наказаний, орган внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации. Однако ОРД осуществляют не

2 Коллеги применяют словосочетание "оперативно-разыскной" с использованием буквы "а".

• 1,    2, 4, 5, 6, 8, 8.1, 9, 10, 13, 14, 15, 17, 18, 19, 21, 22

сами эти органы, а их оперативные подразделения (ст. 1, ч. 1, 2, 5 ст. 13, ч. 1, 3 ст. 19 ФЗ об ОРД). Согласно ч. 3 ст. 13 ФЗ об ОРД руководители указанных органов определяют перечень оперативных подразделений, правомочных осуществлять ОРД, их полномочия, структуру и организацию работы. Так, в связи с принятием Федерального закона"О полиции" началось издание подзаконных актов, в том числе принят приказ, определяющий новый перечень оперативных подразделений, их наименование и предназначение [1];

– реализуется путем использования оперативными подразделениями своих полномочий , которые разнообразны и зачастую распределяются в соответствии с уголовноправовой компетенцией данных подразделений. Так, противодействие преступлениям общеуголовной направленности отнесено в полиции к полномочиям уголовного розыска, борьба с преступлениями в сфере экономики – к полномочиям подразделений по борьбе с экономическими преступлениями и противодействию коррупции. Часть оперативных подразделений относятся к основным, реализующим свои функции непосредственно в борьбе с преступностью (например, указанные выше подразделения), другие – решают не менее важные, но вспомогательные задачи (например, оперативнопоисковые или подразделения специальных технических мероприятий);

– осуществляется посредством проведения перечисленных в ч. 1 ст. 6 ФЗ об ОРД оперативно-розыскных мероприятий ¹ – совокупности объединенных единым замыслом действий, направленных на достижение поставленных перед оперативным подразделением целей или решение задач;

– реализуется в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. Выстроенная законодателем иерархия защищаемых ценностей полностью соответствует предписаниям ст. 2 Конституции РФ о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. Указание на конкретный источник опасности – преступные посягательства – в рассуждении "от обратного" позволяет судить, что ОРД должна осуществляться исключительно в борьбе с преступностью2.

Таким образом:

• 1)    законодательное определение понятия ОРД в целом раскрывает его суть в соответствии с принятыми юридико-техническими правилами и устоявшейся оперативно-розыскной практикой;

• 2)    к основным содержательным характеристикам ОРД как особого вида правоохранительной работы можно отнести ее правовой статус, государственную принадлежность, организованный характер, целенаправленность на обеспечение прав и свобод личности, сочетание гласных и негласных сил, средств и методов;

• 3)    основной целью ОРД выступает защита личности, общества, государства от преступных посягательств.

Вместе с тем данное определение не лишено ряда недостатков, не позволяющих причислить его к эталону нормотворческой деятельности.

Во-первых, в нем отсутствует отнесение ОРД к одному из видов правоохранительной деятельности. Если исходить из ее определения как вида государственной деятельности, осуществляемой с целью охраны права специально уполномоченными органами путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом, то термин "правоохранительная" должен обязательно присутствовать в законодательной формулировке ОРД.

Во-вторых, отмечается, что ОРД осуществляют оперативные подразделения органов, уполномоченных на осуществление ОРД. С одной стороны, данное установление является однозначным и не требует специальных комментариев, с другой – руководители, уполномоченные на осуществление ОРД, сами не являющиеся сотрудниками оперативных подразделений, активно участвуют в ОРД. По формальным основаниям (отсутствие упоминания в ст. 1 ФЗ об ОРД) их было бы нельзя причислить к должностным лицам, осуществляющим ОРД, однако неоднократная фиксация в законе словосочетания "руководитель органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность" (ч. 6, 7 ст. 8, ч. 3 ст. 9, ч. 4 ст. 11, ч. 1 ст. 12, ч. 1, 3 ст. 19, ч. 2 ст. 21, ст. 22 ФЗ об ОРД) свидетельствует о том, что данный руководитель также является не только активным участником, но и организатором оперативно-розыскного процесса, а поэтому – обладает соответствующими полномочиями.

В-третьих, закреплено, что ОРД осуществляется посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий. Многие теоретики и практики достаточно критично относятся к этой идее, исходя из наличия очевидных несоответствий между зафиксированным в законе перечнем ОРМ и объемом фактических действий, осуществляемых оперативными работниками в ходе ОРД. Действительно, практика показывает, что таких действий неизмеримо больше и не все они могут быть включены в то или иное ОРМ как его элементы. К ним следует отнести, например, задержание лица, подозреваемого в совершении преступления, его досмотр, доставление, организацию засады и т.п.1

Авторы Кодекса вообще отказались от формулирования понятия ОРД, а включили отдельные его элементы в различные статьи (выделены курсивом. – Н.Ж.):

Статья 4. Действие нормативных правовых актов, регулирующих оперативно-разыскную деятельность в пространстве

• 1.    На территории Российской Федерации оперативно-разыскную деятельность осуществляют органы, уполномоченные на то настоящим Кодексом, их оперативные подразделения и должностные лица .

• 2.    По решению Президента Российской Федерации или в соответствии с международными договорами нормы настоящего Кодекса и иные нормативные правовые акты применяются при осуществлении оперативно-разыскной деятельности за пределами территории Российской Федерации.

Статья 6. Назначение оперативноразыскной деятельности

Оперативно-разыскная деятельность осуществляется для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности, для обеспечения государственной, военной, экономической, информационной, экологической и общественной безопасности .

Статья 7. Основные направления оперативно-разыскной деятельности

• 1.    Оперативно-разыскная деятельность осуществляется по следующим основным направлениям:

• 1)    защита личности, общества, государства от противоправных посягательств;

• 2)    выявление, предупреждение и раскрытие преступлений;

• 3)    розыск лиц, идентификация лиц и трупов;

• 4)    государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц;

• 5)    установление имущества, подлежащего конфискации;

• 6)    обеспечение государственной, военной, экономической, информационной, экологической и общественной безопасности;

• 7)    обеспечение безопасности органов, осуществляющих оперативно-разыскную

  1 В подготовленном нами проекте ФЗ об ОРД [3] они определяются как "иные оперативные мероприятия".

  - 10 -                     № 4 (25) • 2016

  
  

деятельность, их оперативных подразделений и должностных лиц и их близких, а также лиц, оказывающих содействие этим органам и их близких;

• 8)    обеспечение установленного порядка отбывания наказания;

• 9)    антикоррупционое обеспечение государственной и муниципальной службы.

• 2.    По решению Президента Российской Федерации оперативно-разыскная деятельность может осуществляться в целях поддержания или восстановления международного мира и безопасности.

Статья 8. Проведение оперативноразыскной деятельности

Оперативно-разыскная деятельность осуществляется органами, уполномоченными на то настоящим Кодексом, их оперативными подразделениями и должностными лицами путем проведения оперативно-разыскных мероприятий и иных действий, регламентированных настоящим Кодексом .

Полагаем такой подход непродуктивным и усложняющим осознание содержания описываемой в законе деятельности.

Во-первых, ОРД является весьма сложным видом правоохранительной работы, а поэтому нуждается в доступном для понимания значительным числом населения определении.

Во-вторых, предписание о проведении по решению Президента Российской Федерации ОРД за пределами государства представляется допустимым по сути, но не по форме.

С одной стороны, авторы Кодекса делают революционный шаг в области законодательного регулирования ОРД, расширяя имеющиеся в настоящее время возможности по осуществлению ОРД в Российской Федерации (вводная часть, ч. 1 ст. 8, ч. 1 ст. 13, п. 4 ч. 1 ст. 14 ФЗ об ОРД) территорией других государств1, отмечая в качестве условий проведения такой работы наличие решения Президента Российской Федерации или международных договоров, ратифицированных Российской Федерацией.

Что касается последних, то в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора".

Согласно ч. 2, 3 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и не могут противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Вместе с тем представим ситуацию, при которой Президент Российской Федерации принимает решение о проведении ОРД на территории другого государства, не связанного с Россией договором о правовой и иной помощи. Не будет ли это вмешательством во внутренние дела этого государства? Неужели по каждому факту участия наших сыщиков в осуществлении ОРД за пределами государственных границ (при наличии соответствующих международных соглашений) необходимо будет беспокоить Президента РФ? И вообще, насколько оперативно такие процедуры будут осуществляться?

На наш взгляд, для нормативного подтверждения возможности проводить ОРД на территории другого государства правильнее было бы использовать иную редакцию. Поэтому предлагается поместить в проект будущего оперативно-розыскного закона (или кодекса) следующие предписания:

Статья 1. Оперативно-розыскная деятельность

• 1.    Оперативно-розыскная деятельность – вид правоохранительной деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями и уполномоченными должностными лицами закрепленных в настоящем Федеральном законе государственных органов (далее – органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность), которым предоставлено право проводить оперативно-розыскные и иные оперативные мероприятия, другие правомерные¹ действия в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств.

• 2.    Оперативно-розыскная деятельность за пределами Российской Федерации осуществляется в соответствии с международными договорами или иными международны-

• ми актами об оказании правовой помощи в борьбе с преступностью по согласованию с компетентными органами государства, на территории которого будут проводиться оперативно-розыскные и иные оперативные мероприятия.

Таким образом:

• – отказ в проекте Оперативно-разыскного кодекса от определения понятия ОРД представляется непродуктивным;

  – действующая редакция ФЗ об ОРД нуждается в корректировке;

  – осуществление ОРД за пределами Российской Федерации требует закрепления в международных договорах или иных межгосударственных актах об оказании правовой помощи и согласования с компетентными органами государства, на территории которого она будет проводиться.