К вопросу о модели права собственности на природные объекты

Введение.

Разнообразие компонентов природной среды, различная степень их интегрированности в единый объект обуславливают отсутствие единого концептуального подхода к правовому режиму природных объектов, собственности на них. Институт собственности является основой социально-экономического устройства общества, а

объекты природной среды – основой существования и жизнедеятельности человека и общества (Статья 9 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01 июля 2020 г.) // Официальный интернет-портал правовой информации URL : . Учитывая особое значение земли, недр, почв, вод, растительного мира и других компонентов природной среды в настоящее время особенно актуален вопрос модели права собственности в том числе ввиду того, кто и в каком объеме будет осуществлять правомочия в отношении таких объектов, обеспечивать эффективность их использования и сохранения.

Обсуждение.

Вопросы, связанные с определением форм (видов) собственности в целом, как и собственности на природные объекты, неоднократно поднимались представителями юридической науки в разное время. В рамках существующих дискуссий обоснованным видится выделение В.Г. Голубцовым следующих основных моделей права собственности:

«1) простая (классическая) модель права собственности – институт частной собственности;

• 2)    сложноструктурная координационная модель права собственности – институт права общей собственности;

• 3)    сложноструктурная субординационная модель права собственности – комплексный институт права государственной (публичной) собственности» [1, с. 143–144, 150].

Наряду с указанным, природные ресурсы (в той части, которая служит удовлетворению потребностей общества), по мнению автора, составляют имущество, которое следует именовать «исключительной государственной собственностью». Относительно прав государства в отношении этого имущества уточняется, что оно «должны носить специальный характер, но в то же время представлять собой конструкцию, известную гражданскому праву» [1, с. 158].

В доктрине высказывается мнение, что отношения собственности на природоресурсные объекты существенно отличаются от классической («имущественной») собственности, а сами природоресурсные объекты, как и нормы о праве собственности на них, неправомерно включены в Гражданский кодекс РФ [2; 3]. Указанные обстоятельства лежат в основе вывода о необходимости пересмотра традиционных представлений о содержании права собственности, которое «в соответствующей части сводится к управлению рациональным природопользованием и охраной природы» [2].

В рамках исследования конституционно-правовых основ права собственности, отмечается, что

«содержание права публичной собственности составляют полномочия (то есть, и права, и обязанности) органов публичной власти по управлению и контролю за объектами публичной собственности, а также правомочия по владению, пользованию и распоряжению объектами публичной собственности» [4, с. 18] ( Управление и контроль в содержании права государственной собственности наряду с традиционными правомочиями собственника выделяли еще представители советской науки (См.: Колбасов О.С. Водное законодательство в СССР. М. : Юридическая литература, 1972; Зинченко С.А. Государственная собственность в СССР. Ростов-н/ Д., 1986 ).

Учитывая общесоциальные факторы, необходимость особого регулирования публичной собственности (ее приобретения и отчуждения), а также управления публичной собственностью не вызывает вопросов. В то же время следует согласиться с тем, что выявление какого-либо особого содержания права собственности, отличного от цивилистического, представляется опасным для устойчивости национальной системы права и правоприменения [1, с. 138].

Относительно нормативного регулирования права собственности на природные объекты следует выделить различные доктринальные позиции. По мнению В.Г. Голубцова, «базовой гражданско-правовой моделью осуществления отношений государственной (публичной) собственности остается институт права собственности в его классическом понимании; однако законодательство о праве государственной собственности, будучи комплексным, содержит публично-правовые элементы (в отношении субъектов, объектов, содержания, оснований возникновения и прекращения)» [1, с. 146]. Предлагается регулирование объектов государственной собственности осуществлять в рамках специального закона «О государственной собственности», устанавливающего перечень, общие характеристики и основания отнесения имущества к объектам исключительной государственной собственности [1, с. 164].

В целях унификации конституционного, гражданского, земельного и иного ресурсного законодательства по вопросу установления и прекращения права частной собственности на природные ресурсы, предлагаются следующие пути решения проблемы: внесение изменений и дополнений в федеральные законы и подзаконные акты; принятие уже существующих природоресурсных нормативных правовых актов в новой редакции; разработка принципиально новых ресурсных нормативных актов, в том числе кодифицированных [5].

Определение правового режима собственности на природные объекты получило свое отображение в проектах изменений в ГК РФ. В частности, в проекте Федерального закона № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской

Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» были предусмотрены изменения, направленные на регламентацию права собственности на земельные участки и иные природные объекты (участки недр, водные объекты, земельные участки лесного фонда, животных в состоянии естественной свободы) в одной главе 19.2.

Следует поддержать позицию законодателя, определившего, что «имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством» ( Часть 3 статьи 3 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 окт. 2001 г. № 136-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147 ). Соглашаемся и с высказываемыми в цивилистической доктрине идеями о необходимости гармонизации гражданского и земельного законодательства [6, с. 53]. Из отраслевого законодательства необходимо изъять нормы, дублирующие общие гражданско-правовые нормы, в том числе отображающие общие положения гражданского законодательства по отношению к конкретной ситуации, оставив основы правового регулирования государственной собственности [7].

Результаты

В Основном законе закреплено, что земля может находиться в частной собственности (Часть 1 статьи 36 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01 июля 2020 г.) // Официальный интернет-портал правовой информации . В гражданском законодательстве констатируется, что «земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью» (Статья 214 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30 нояб. 1994 г. № 51-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301).

В свою очередь, специальное законодательство предусматривает, что земельные участки находятся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной собственности (Глава III Земельного кодекса Российской Федерации от 25 окт. 2001 г. № 136-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147), водные объекты (За исключением пруда и обводненного карьера, которые могут находиться в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического и юридического лица (часть 2 статьи 8 Водного кодекса Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2006. № 23. Ст. 2381) и лесные участки в составе земель лесного фонда (Лесные участки в составе земель иных категорий могут находиться в собственности субъектов РФ м муниципальной собственности (статья 8 Лесного кодекса Российской Федерации от 04 дек. 2006 г. № 200-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2006. № 50. Ст. 5278) находятся в федеральной собственности (Часть 1 статьи 8 Водного кодекса Российской Федерации от 03 июня 2006 г. № 74-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2006. № 23. Ст. 2381; Часть 1 статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации от 04 дек. 2006 г. № 200-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2006. № 50. Ст. 5278). Закон РФ о недрах закрепляет государственную собственность на недра (Вопросы владения, пользования и распоряжения в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 1.2 Закона РФ от 21 февр. 1992 г. «О недрах») // Российская газета. 1992. № 102), с разграничением государственного фонда недр на участки федерального и местного значения (Статьи 2, 2.1., 2.3 Закона РФ от 21 февр. 1992 г. «О недрах») (в ред. Федерального закона от 29 апр. 2008 г. № 58-ФЗ, Федерального закона от 30 нояб. 2011 г. № 364-ФЗ).

Указанная специфика правового регулирования отношений собственности на природные объекты определяется различием правовых концепций, лежащих в ее основе, а именно концепции «разграничения государственной собственности» и концепции «исключительной государственной собственности». Целесообразным видится определение особенностей конструкции собственности на природные объекты посредством учета специфики последних.

В исследованиях преимущественное право государственной собственности на водные объекты обосновывается «высокой значимостью вод для общества и экономики, своеобразием технологий их использования» [8]. В отношении права государственной собственности на недра отмечается их особое значение в области получения прибыли, решения социальных задач, охраны окружающей среды, которые составляют публичный интерес [9, с. 4-5].

Как уже отмечалось, сами по себе, компоненты природной среды не являются объектами гражданских прав. Вместе с тем, научный интерес с точки зрения установления особенностей их гражданско-правового режима представляют природные объекты как «индивидуально определенные, обособленные части таких компонентов природной среды в их дифференцированном или интегрированном состоянии» [10].

Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о дифференцированном закреплении права собственности на природные объекты, которое закрепляет их в том виде, в котором они естественно сформировались. В то же время, в ходе исследования нами была установлена объективно существующая связь компонентов природной среды с землей (земельными

участками) ( Подобная интеграция влечет признание некоторых природных объектов объектами недвижимого имущества (См.: Семенова Е.Г. Концептуальная модель правового режима недвижимости как объекта имущественных прав: дис. ... доктора юрид. наук. М., 2021 ), что определяет необходимость комплексного подхода при установлении модели права собственности на природные объекты как объекты гражданских прав.

Недвижимые свойства самой земли как объекта права и связанных с ней объектов природного происхождения имеют принципиальное значение для их законодательного восприятия как определяющих признаков, и на этой основе правового регулирования отношений собственности ( В юридической литературе предпринимались попытки определения правообъектности природных ресурсов, в том числе лесов и лесных ресурсов, вне связи с землей (См.: Рябов А.А. Охрана права государственной собственности на природные ресурсы СССР. Казань: Изд-во Казан. унта, 1982 ).

Отсутствие законодательного определения земли как объекта права и четких критериев ее отграничения, например, от водных или лесных ресурсов, является причиной возникновения вопросов юридического характера. В Лесном кодексе РФ констатируется, что «лесным участком является земельный участок», а «имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков, регулируются гражданским законодательством, а также Земельным кодексом РФ, если иное не установлено указанным кодексом» ( Статья 7, часть 2 статьи 3 Лесного кодекса Российской Федерации от 04 дек. 2006 г. № 200-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2006. № 50. Ст. 5278 ).

При определении водных объектов в законодательстве осуществляется их перечисление с соответствующим обозначением пространственного расположения (поверхностные и подземные водные объекты). При этом констатируется, что «поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии» ( Часть 3 статьи 5 Водного кодекса Российской Федерации от 03 июня 2006 г. № 74-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2006. № 23. Ст. 2381 ), а пруд и обводненный карьер, как виды водоемов, расположены в границах земельного участка ( Часть 2 статьи 8 Водного кодекса Российской Федерации от 03 июня 2006 г. № 74-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2006. № 23. Ст. 2381 ). Указанные положения в определенной степени влияют на самостоятельную правообъектность природных объектов. При всех очевидных отличиях между водами, лесами и землями, разграничение поверхностных водных объектов и земельных участков, а также лесных участков и земельных участков на законодательном уровне окончательно не решено [10]. Противоречива и судебная практика по данному вопросу.

Позиция Верховного Суда РФ (ВС РФ) относительно правового режима водного объекта заключается в признании связи поверхностных вод не с земельным участком, а с другими водными объектами. Рассматривая спор о праве собственности на пруд ВС РФ обосновал позицию, согласно которой «если пруд не обособлен и не изолирован от других поверхностных водных объектов и имеет с ними гидравлическую связь, он относится к собственности Российской Федерации, в том числе в случае, когда пруд образован на водотоке (реке, ручье, канале) с помощью водонапорного сооружения» [11]. Соответственно, земельные участки под такими водными объектами (прудами) не формируются, а сформированные земельные участки не могут находиться в частной собственности.

Заключение.

Несмотря на то, что специальным законодательством не предусмотрено право частной собственности на поверхностные воды (водные объекты) и леса (лесные участки в составе земель лесного фонда), необходимо отметить существующую тенденцию к расширению круга природных объектов, которые могут находиться в пределах земельного участка, принадлежащего на праве частной собственности. В частности, Водный кодекс РФ допускает возникновение права частной собственности на пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка. Лесным кодексом РФ закрепляется возможность нахождения леса на землях иных категорий, которые могут находиться в частной собственности. Однако это не означает, что такие природные объекты, связанные с земельным участком, являются самостоятельными объектами права собственности. Обособленные (замкнутые) водные объекты, леса и многолетние насаждения, неразрывно связанные с земельным участком, которые используются для удовлетворения частного интереса, являются составными частями земельного участка. Соответственно право собственности возникает на такой природный объект, как земельный участок.

В качестве самостоятельных объектов прав публичной собственности необходимо выделить такие природные объекты, как участки недр, водные объекты и лесные участки. Их правовой режим не тождественен правовому режиму земельного участка как объекта недвижимости.

Оценивая фактическое состояние гражданского законодательства в анализируемой сфере, необходимо указать на то, что, несмотря на его реформирование, направленное на уточнение правового режима недвижимого имущества и прав на него, система вещных прав на земельные участки и другие природные объекты, в основе которой лежит баланс интересов субъектов права, не сформирована. Хотя государство и является участником гражданских отношений наряду с гражданами и юридическими лицами, право госу- дарственной собственности на природные объекты имеет свою специфику, которая вместе с тем не должна быть связана с «исключительностью» такой собственности.

Право собственности на природные объекты не исключает участия в отношениях других субъектов права, а наоборот, допускает возможность пользования такими объектами в установленных пределах. Таким образом, интересы субъектов в пользовании природными объектами являются факторами, предопределяющими возникновение субъективных вещных прав, формирования их системы и дальнейшего ее развития.