К вопросу о мониторинге результативности оказания государственных услуг

Отличительными чертами «хорошего» правительства являются справедливость, качество и подконтрольность предоставляемых общественных услуг [9]. На современном этапе одной из актуальных задач руководителей становится совершенствование деятельности правительственных органов в данном направлении. Однако для того чтобы государственные и муниципальные органы власти или частные организации, занимающиеся предоставлением этих услуг, могли эффективнее осуществлять свою деятельность, необходимо использовать объективные способы ее оценки.

Проще всего отслеживать результативность функционирования подразделений, наделенных соответствующими функциями по «продукту», т.е. по объему выполненных работ и предоставленных услуг. В практической деятельности данный показатель применяется достаточно длительный период времени. Однако истинным показателем полезности можно определить не произведенный продукт, а полученный результат (эффект), т.е. те блага, которые получит каждый конкретный клиент и всё население в целом в результате оказания услуг. Например, количество студентов вуза, прошедших курс обучения, – это продукт, а процент успешно прошедших государственную итоговую аттестацию есть результат. В связи с этим необходимо разделять понятия «продукт» и «результат».

С целью совершенствования управления результативностью деятельности по предоставлению услуг необходимо разработать систему количественных показателей, которые измеряли бы результаты выполненных работ, и применять их на регулярной основе. Подобная систематизированная информация необходима и при формировании и обосновании бюджетных расходов, и при определении наиболее эффективных путей использования имеющихся у организации ресурсов [10]. Владея количественной информацией о достигнутых результатах, управленческие кадры смогут влиять на их эффективность, а также публично доказать их необходимость, что будет способствовать росту доверия к органам власти и управления [8].

Тренер любой спортивной команды должен знать, сколько очков она набрала, чтобы решить, что нужно сделать для ее победы. Руководители государственных учреждений и негосударственных некоммерческих организаций нуждаются в аналогичной информации. Для коммерческого предприятия это данные о полученной прибыли и доли предприятия на рынке. Метод измерения текущих показателей и их использования для улучшения работы получил известность как мониторинг результативности.

Мониторинг результативности понимают по-разному. Мы определим его как процесс регулярного измерения результатов и эффективности предоставления услуг или программ. Новым элементом в данном определении является регулярность измерений, что является важнейшей частью системы управления любой деятельностью, цель которой – получение результата. (В английском языке это понятие выражается терминами «governing-for-results» или «results-oriented government». В данном случае предпочтение отдано термину «managing-for-results», поскольку данный подход не ограничивается исполнительными или законодательными органами государственной власти и может применяться частными организациями, занимающимися предоставлением услуг [1]). Это особенно важно, когда основное внимание акцентируется на интересах клиента, т.е. на получении максимальных благ при минимальных негативных последствиях от реализации программ или предоставления услуг. При этом в качестве клиентов могут выступать как граждане, непосредственно получающие услуги, так и граждане и компании, интересы которых лишь косвенно затрагиваются этими программами и услугами.

Сотрудники государственных учреждений или частных организаций, использующие в своей работе информацию, полученную в результате мониторинга, должны понимать, что может и чего не может дать такая информация, и не ждать нереальных результатов [6]. Мониторинг результативности имеет три ограничения.

• 1.    Получаемые в ходе мониторинга данные, не дают объяснения, за счет чего достигнут тот или иной результат. Иначе говоря, нельзя судить о том, насколько измеряемые результаты связаны с эффектом от реализации программы. Это важный момент. Продолжим аналогию со спортивной командой. Счет сам по себе не может подсказать тренеру, что и как нужно изменить в игре команды. Для этого менеджер и тренер должны просмотреть запись игры и обсудить ошибки. То же самое относится и к предоставлению услуг. Мониторинг результативности проводится в основном для получения данных о результатах («счет игры»). Однако для того чтобы система мониторинга результативности стала более полезной, необходимо предусмотреть возможность оценки отдельных аспектов реализации программы, объясняющих полученные в процессе мониторинга результаты.

• 2.    Некоторые результаты нельзя измерить напрямую . Самый показательный пример – успешность мероприятий по предотвращению нежелательных событий, например, преступлений или употребления наркотиков. В этом случае могут быть использованы суррогаты – показатели, отражающие динамику количества инцидентов, которые не были предотвращены.

• 3.    Получаемая в ходе мониторинга результативности информация является только частью сведений, необходимых управленческому персоналу для своевременных принятия решений . Мониторинг результативности не заменит данные об основных расходах на оказание услуг, что служит основанием для принятия стратегических решений, а также не отменит здравый смысл, качественный менеджмент, лидерские качества и творческий подход. Главная цель мониторинга результативности – своевременно обратить внимание на проблему. Сам по себе он не может дать ответ на вопрос, что же нужно сделать.

С этим связана одна из главных спорных проблем мониторинга результативности: проблема ответственности [12]. За что следует спрашивать с руководителей? В правительстве Новой Зеландии, например, пришли к выводу, что ответственность за результативность программы несут только официальные лица, принимавшие решение о её реализации, а непосредственно реализующие программу органы или организации от ответственности следует освободить. И все же, несмотря на то что важнейшие результаты редко зависят от деятельности конкретной (государственной или частной) организации, руководители и персонал ответственны за получение желаемых результатов. Они должны отслеживать результаты своей деятельности и использовать полученную информацию для улучшения работы.

И рядовые, и нерядовые сотрудники, а также должностные лица зачастую слишком быстро соглашаются с тем, что у них нет рычагов воздействия на ситуацию. Стимулом к принятию инновационных решений для повышения результативности предоставляемых услуг должна быть общая ответственность даже в условиях крайне ограниченных ресурсов.

Как правило, эффективность определяют как отношение объема ресурсов к объему продуктов (или результатов), а обратное отношение – объема продуктов (или результатов) к объему ресурсов – как продуктивность. Данные понятия традиционно используют для увязки затрат и продуктов (что экономисты называют технической эффективностью). Поскольку мониторинг результативности дает информацию о результатах (распределительная эффективность), эффективность и продуктивность описываются более точно.

В рамках мониторинга результативности эффективность обычно определяется как отношение использованных ресурсов (денежные средства, время персонала или иной физический вклад) к произведенному за счет этих ресурсов продукту [4]. Показатель удельных затрат, увязывающий расходы с полученными продуктами, повсеместно применялся в течение многих лет. Проблема с использованием данных соотношений состоит в том, что показатели работы можно улучшить за счет снижения качества продукта. В случае контроля результатов мы получаем более точный индикатор эффективности. Например, «затраты на одного обслуженного клиента» – это индикатор эффективности, нацеленный на продукт, т.е. в данном случае эффективность будет выше при снижении затрат на одного клиента, хотя состояние «среднего» клиента может от этого ухудшиться. «Затраты на одного клиента, состояние которого улучшилось после получения услуги» – это индикатор эффективности, нацеленный на результат. Он дает гораздо более ясную картину реальных достижений программы.

Приведем примеры индикаторов продуктивности, основанных на результатах:

• –    число граждан, получивших работу после завершения курса профессионального обучения, в расчете на рубль расходов по программе (или на час работы персонала программы);

  – число клиентов, указавших на то, что полученная услуга стала для них существенной помощью, на рубль расходов на предоставление услуги (или на час работы персонала программы).

Перевернув эти отношения, получим индикаторы эффективности. Например, если на успешность помощи указали 160 клиентов программы, а затраты на ее предоставление составили 96 000 руб., то в этом случае:

• –    эффективность = 96 000/160 = 600 руб. на одного клиента,

• –    продуктивность = 160/ 96 000 = 1,67 клиентов на 1000 руб.

Коэффициенты эффективности и продуктивности можно рассчитать для любого продукта. Однако для того чтобы подставить в формулу расчета этих коэффициентов результаты, они должны быть выражены через что-либо, что требуется максимизировать. Возьмем, к примеру, преступность. «Затраты на одно зарегистрированное преступление» рассчитать очень легко, но это не имеет смысла в качестве индикатора эффективности (хотя в этом есть смысл, если нужно определить общую стоимость преступности для общества). В данном случае продукт, который нужно максимизировать, – это количество предотвращенных преступлений. «Затраты на одно предотвращенное преступление» – очень ценный индикатор. К сожалению, получать достоверные данные о предотвращенных преступлениях на регулярной основе практически невозможно. (Оценка количества предотвращенных преступлений может быть надежной только в случае проведения специальных исследований, которые обычно стоят очень дорого, но, даже если они и будут проведены, полученная оценка, скорее всего, будет очень неуверенной.)

Использование коэффициентов эффективности на основе продуктов наблюдается повсеместно. Что же касается коэффициентов эффективности на основе результатов, то в настоящее время они только получают развитие своему применению. Частично это связано с тем, что за прошедшие годы ни государственные, ни частные организации не накопили архива данных о результатах. С развитием системы мониторинга результативности на всех уровнях государственной власти, а также в частном некоммерческом секторе открываются возможности для более широкого использования коэффициентов эффективности на основе результатов [3].

Вопросы улучшения качества предоставляемых услуг являются ключевыми при решении проблемы повышения эффективности функционирования органов государственной власти [14]. Эффективным должно считаться выполнение функций государственных и муниципальных органов, приводящее к получению полезных гражданам результатов и достижению ожидаемых народом целей при минимуме отрицательных эффектов (например, затрат на эти функции, ограничению свобод и т.д.) [16]. Под услугами можно понимать самые разные действия – от формирования государственного (регионального, муниципального) бюджета до начисления и выдачи государственной пенсии конкретному гражданину. А продукт – это материальный или нематериальный результат труда (например, информационный), произведенный государственным или муниципальным органом непосредственно или приобретенный на рынке, но предоставленный гражданину государством.

Отсюда следует необходимость ориентации органами власти на конкретные результаты, полезные не только государственным органам и госслужащим, но и внешним по отношению к ним потребителям – гражданам, их объединениям и хозяйствующим субъектам. Это не значит, что должны игнорироваться другие внешние пользователи, например, лица, живущие в Российской Федерации и не имеющие гражданства страны, органы власти регионов по отношению к центральному правительству, правительства других стран, зарубежные организации и т.д. [2].

Очевидно, что эффективность деятельности организации можно оценить комплексом сгруппированных определенным образом параметров. Один из важных элементов структуры этих параметров является их классификация и порядок выбора приоритетов. Предлагается выделить следующие показатели эффективности:

– результативность – предоставление качественных услуг или продуктов гражданам или всему населению;

• –    подконтрольность – реализация принципа открытости (доступности) и прозрачности деятельности органов власти;

• –    экономичность – сокращение затрат на предоставление услуг органами власти.

Бесспорно, решение стратегических задач и вероятность последствий зависят от способа и процесса получения результатов. Поэтому оценке должны подвергаться также параметры эффективности процесса оказания услуги, такие показатели, как время ожидания и выполнения, стоимость, надежность, число ошибок и т.д. [11]. Кроме этого, необходимо учитывать и другие стороны процесса получения результата: предоставление услуги с помощью аутсорсинга или без него [13], оказание услуги внутри ведомства или в процессе межведомственного взаимодействия [5], с использованием информационных технологий или вручную и т.п. Для учета данных аспектов в систему эффективности включается, например, такая область, как «развитие конкуренции», вертикали оценок вплоть до оценок достижения стратегических целей и получения позитивного отдаленного влияния.

Определяющим является следующее:

• а)    у каждой исполняемой функции и у процесса исполнения функции должен быть установлен непосредственный выход (услуга, продукт);

• б)    выход должен приносить объективно оцениваемую пользу ;

• в)    заключительную оценку пользы должен давать народ , а не орган власти;

• г)    деятельность по исполнению функции должна приводить к планируемому общему результату , который должен быть измеряем и контролируем;

• д)    данный результат деятельности по исполнению функций должен доступным образом приводить к планируемой стратегической цели, которая подлежит объективной оценке.

Мониторинг результативности полезен для любой организации, оказывающей услуги населению, независимо от того, имеет ли она достаточные или ограниченные ресурсы, крупная она или маленькая, государственная или частная, расположена ли в развивающейся или экономически развитой стране. Если эта организация предоставляет услуги населению, ее руководство и выборные должностные лица должны быть всерьез озабочены качеством, результатами и эффективностью этих услуг и, следовательно, проводить мониторинг.

Даже небольшие организации с ограниченными ресурсами имеют возможность отслеживать некоторые аспекты качества и результативности предоставляемых ими услуг и вносить изменения в порядок своей работы на основе имеющихся ресурсов. Менее обеспеченные ресурсами организации могут использовать менее сложные процедуры и, возможно, привлекать больше волонтеров.

Однако ко всем организациям применимы одни и те же принципы. Должностные лица и руководители организации должны поддерживать работу по сбору информации, необходимой для мониторинга, а также стремиться использовать эту информацию для улучшения предоставляемых ими услуг независимо от бюджетных ограничений.

Процедуры и проблемы мониторинга результативности применимы к большинству общественных и частных услуг, начиная от программ общественной безопасности, общественных работ и предоставления услуг населению и кончая программами охраны окружающей среды, государственного регулирования и национальной обороны [7, 15]. Мониторинг результативности может применяться и в сфере предоставления «внутренних» услуг (содержание зданий, автотранспорта, информационных систем, работа с кадрами, материально-техническое снабжение). Однако поскольку результаты от предоставления данных услуг видны только внутри самой организации, бывает трудно, если вообще возможно, оценить их влияние на предоставление «внешних» услуг.

Для оценки результативности видов деятельности с длительным сроком получения результата – несколько лет или даже десятилетий – нельзя применять стандартные процедуры мониторинга результативности. Это в первую очередь относится к долгосрочному планированию и фундаментальным исследованиям. В этом случае регулярное отслеживание полезно для контроля соблюдения сроков работ, соответствия затраченных сумм, запланированных в бюджете, а также качества внутреннего продукта (например, с привлечением экспертного совета для оценки качества и текущих результатов исследования). Для определения же главных результатов исследования целесообразно использовать аналитические ресурсы для углубленной оценки в более поздний срок.