К вопросу о правовой природе российского федерализма с позиции равенства конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации

С овременные территориальные преобразования диктуют науке конституционного права потребность в актуализации осмысления процесса изменения субъектного состава Российской Федерации, его процедурного и юридического оформления, а также его теоретико-доктринального значения. Процесс объединения автономных округов с «материнскими» субъектами и образование, в связи с этим, новых «матрешечных» субъектов, принятие иностранных государств, а также части иностранного государства в состав Российской Федерации в качестве новых субъектов, неизбежно вызывает целый ряд вопросов в контексте положений ст. 5 Конституции Российской Федерации. В этой связи, весьма актуальным нам представляется исследование равностатусности субъектов, образующих собой Российскую Федерацию, существующей асимметрии российского федерализма, её конституционно-правовой природы и тенденциях развития.

В самом общем значении, асимметричные федерации можно определить как федеративные государства, состоящие из субъектов с разным правовым статусом. При этом ряд учёных справедливо отмечают, что асимметричность — это определенное отступление от такого основополагающего принципа федеративного государственного устройства, как равенство всех субъектов федерации [1].

В то же время, абсолютная симметричность территориального устройства федерации предполагает не только формальное юридическое равенство субъектов, но и фактическое равенство – «одинаковость» их статусов. В юридической науке «статус» как правовая категория находит своё определение в понятиях «правовой», «конституционный» и «конституционно-правовой» статусы [6], при этом учеными-конституционалистами выявляется разное нормативное содержание каждого из этих понятий.

Например, при определении понятия «конститу -ционный статус субъекта федерации» А.С. Морозова проводит параллель с таким понятием, как

«конституционный статус гражданина», фактически рассматривая конституционный статус субъекта федерации как совокупность его прав, обязанностей и ответственности закрепленных в федеральной Конституции.

При определении « конституционно - правового статуса субъекта федерации» можно проследить использование автором более широкого подхода: оно включает в себя «конституционный статус» как основу, а также, совокупность прав, обязанностей и ответственности, зафиксированных в учредительных документах (конституциях, уставах) самого субъекта федерации, в федеральных законах, в решениях Конституционного Суда РФ и Конституционных (Уставных) Судах субъектов.

«Правовой статус» раскрывается автором через «конституционный» и «конституционно-правовой» статусы, а также, через совокупность тех правомочий, обязанностей и ответственности субъекта Федерации, которые предусмотрены нормами договоров (соглашений) конституционно-правового характера, нормативными актами самого субъекта [5].

Предположим, что статус субъектов Российской Федерации является общим. Элементы их общего статуса определяются Конституцией Российской Федерации, а также – конституциями и уставами субъектов Федерации в соответствии с федеральной Конституцией. В основе, Конституция определяет общие параметры статуса субъектов. В этом смысле, один субъект Федерации «совершенно и во всем похож на все другие» субъекты Федерации [6].

Наряду с этим, Конституция устанавливает и определенные особенности в статусе субъектов Федерации. Так, особые черты статуса принадлежат отдельным категориальным группам субъектов Российской Федерации [2]. Подчеркнём, что первая особенность, отличающая одни субъекты от других, заключается в различиях принципов формирования субъектов: три группы субъектов образованы по национальному принципу (республики, автономные округа и автономная область), три другие группы субъектов образованы по территориальному принципу (края, области, города федерального значения).

Таким образом, текст федеральной Конституции предполагает наличие 6 видов (групп) субъектов, закрепленных в ч. 1 ст. 66: республики, области, края, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Обособление видов (групп) субъектов Федерации подтверждается также и тем, что перечисление субъектов в алфавитном порядке в тексте Конституции осуществляется внутри групп, а не сплошным перечислением. Кроме того, положения Конституции, закрепляющие основы конституционного строя и территориального устройства Российской Федерации также не вносят определённости в части соотношения статусов субъектов разных групп.

Так, ч. 1 ст. 5 Конституции закрепляет равноправие всех субъектов Федерации (республик, автономных округов, автономной области, городов федерального значения, областей и краёв), одновременно с этим, ч. 2 ст. 5 Конституции определяет статус республики как государства внутри государства, что, само по себе, исключает равнозначность республики с иными субъектами Российской Федерации, которые таким статусом не наделены [1]. В контексте указанного положения, Г.В. Игнатенко отмечает, что «Конституция обозначила республику как государство, причем весьма деликатным образом «...республика (государство)...», тем не менее, не сопроводив словом в скобках перечень иных субъектов...», таким образом, получается, что «...то, что названо государством равноправно с тем, что таким термином не названо» [3].

В этой связи, целесообразным нам представляется проведение сравнительно-правового анализа субъектов Федерации внутри каждой группы субъектов и вне её, а также, межвидовое (межгрупповое) сравнение субъектов с целью выявления особенностей их статусных характеристик и соотношения их с положениями ст. 5 Конституции. Для начала обратимся к сравнению «семьи» субъектов, образованной по национальному принципу: республик, автономной области и автономных округов.

Республики , автономные округа и автономная область в составе Федерации .

Ввиду того, что республики являются единственным субъектом Федерации, наделенными федеральной Конституцией статусом государства (ч. 2 ст. 5), уместным будет упоминание Постановления Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П, в тексте которого, судом было разъяснено, что наделение республик статусом государства в составе Российской Федерации не предполагает наделения их «обособленным» суверенитетом и образования «двухуровнего суверенитета».

Так, в п. 2.1 Постановления указано, что суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е., не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.

Тем не менее, республики обладают исключительным правом на введение государственного языка на своей территории. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации (ч. 2 ст. 68 Конституции). Сравнивая республики с иными субъектами Федерации, аналогично образованными по национальному принципу (автономной областью и автономными округами), подчеркнем, что указанные субъекты, хотя и обладают этнической составляющей, правом вводить государственный язык или собственное гражданство эти субъекты не обладают.

Более того, республики являются единственными субъектами Федерации, имеющими столицы, в то время как во всех остальных субъектах предусмотрены административные центры.

Вместе с тем, одним из наиболее противоречивых вопросов, связанных с исключительным статусом республик в составе Российской Федерации является вопрос гражданства. Подчеркнём, что в отдельных республиках до сих пор сохраняются нормы о республиканском гражданстве, противоречащие Конституции и Федеральному закону от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации». Так, ч. 1 ст. 21 Конституции Республики Татарстан закрепляет положение о том, что Республика Татарстан имеет своё гражданство; ч. 14 ст. 94 о том, что Президент Республики Татарстан решает в соответствии с законом вопросы гражданства Республики Татарстан.

Конституционный Суд Республики, давая толкование ст. 21 Конституции Республики Татарстан в ч. 3 Постановления от 30.05.2003 г. № 9-П разъяснил, что положение о гражданстве означает устойчивую связь постоянно проживающего на территории Республики Татарстан гражданина Российской Федерации и являющегося в этой связи гражданином Республики Татарстан, и Республики Татарстан, что является конституционным закреплением одного из элементов правового статуса Республики Татарстан как республики (государства).

Одним из основных аргументов сторонников сохранения республиканского гражданства является то, что республики, в отличие от других субъектов Федерации, являются государствами, а каждое государство должно иметь свое гражданство. Однако данное утверждение нуждается в важном уточнении: наличие гражданства является обязательным атрибутом суверенного государства, которое правомочно законодательно определять, кто является его гражданами, в то время как республики в составе Российской Федерации обособленным суверенитетом не обладают, а потому п. «В» ст. 71 федеральной Конституции относит к исключительному ведению Федерации «гражданство в Российской Федерации», а не только «вопросы гражданства Российской Федерации» [4].

Особый интерес с точки зрения процедурного оформления представляет собой положение о гражданстве ЛНР и ДНР, закрепляющее в тексте ст. 5 № 5-ФКЗ от 04 октября 2022 г. и ст. 5 № 6-ФКЗ от 4 октября 2022 г. факт приобретения гражданства Российской Федерации всеми гражданами ЛНР и ДНР, гражданами Украины и лицами без гражданства. Данный вопрос требует рассмотрения в рамках отдельного научного исследования.

Что касается двух других групп субъектов, образованных по национальному принципу, отметим, что автономные округа, в свою очередь, в силу положений ч. 4 ст. 66 Конституции, обладают эксклюзивным правом на заключение договора с областью (краем), в состав которого они входят и, как следствие, предполагает особый порядок взаимодействия между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. Данное обстоятельство также находит отражение в правовых позициях Конституционного Суда РФ, в частности, в Постановлении от 14.07.1997 № 12-П отмечается, что вхождение автономного округа в состав края, области определяет особенности статуса, как автономного округа, так и края, области, в состав которого он входит.

Кроме того, учитывая тот факт, что все известные в российской практике случаи объединения субъектов были связанны с объединением автономных округов с материнскими областями (краями), нельзя не упомянуть, что единственным автономным округом, не входящим на сегодняшний день в состав области или края, является Чукотский автономный округ, который в 1992 г. вышел из состава Магаданской области и, в связи с принятием Закона РФ от 17.06.1992 № 3056-1, органы государственной власти Чукотского автономного округа стали обособленными от органов «материнской» Магаданской области, что предопределяет «особость» его статуса по отношению к остальным автономным округам, которые входят в состав Федерации опосредованно.

Говоря о третьей группе субъектов «семьи», образованной по национальному принципу, нужно отметить, что в эту группу входит только один субъект Федерации – Еврейская автономная область, что уже подчеркивает её уникальность. Еврейская автономная область является единственной в своей группе субъектов, а также единственной в мире, помимо Государства Израиля, еврейским административно-территориальным образованием с официальным юридическим статусом. Примечательно, что как и в отношении автономных округов, ч. 4. ст 2 Устава Еврейской автономной области закрепляет положение о том, что по представлению Законодательного Собрания области и губернатора области, может быть принят федеральный закон об области. Так, Конституция РФ предполагает исключительное право на принятие федерального закона о двух группах субъектов Федерации – автономных округах и автономной области (ч. 4 ст. 66).

Края, области, города федерального значения.

Вторую «семью» субъектов образуют группы субъектов Федерации, образованных по территориальному принципу: края, области, города федерального значения.

Прежде всего, необходимо отметить, что Пермский, Красноярский, Камчатский, Забайкальский края и Иркутская область являются вновь образованными субъектами Федерации, которые формально образованы не на основании Конституции, а на основании именных федерально - кон -ституционных законов об образовании в составе Российской Федерации новых субъектов Федерации в результате объединения бывших автономных округов с краем или областью, соответственно.

Очевидно, что ввиду объединения краев и области с бывшими автономными округами и, как следствие, образования в их составе административно-территориальных единиц с особым статусом (АТЕОС), они имеют ряд особенностей с точки зрения организации своей территории, которые отличают указанные пять субъектов от иных субъектов внутри данной группы, однако наиболее резонансными представляются отличия, которые имеют данные вновь образованные субъекты внутри своей подгруппы.

Формально, во всех федеральных конституционных законах об образовании укрупненных субъектов, а также, в их уставах фигурирует одна и та же формулировка о том, что на территории субъекта создается «административно-территориальная единица с особым статусом». Однако анализ положений их уставов позволяет сделать вывод о том, к каждому из пяти вновь образованных субъектов применимы три различных подхода к пониманию «особого статуса».

Так, в случае Красноярского края, Таймырский Долгано-Ненецкий и Эвенкийский автономные округа были включены в его состав в качестве муниципальных районов. В Камчатском, Иркутском и Пермском «сценарии» бывшие автономные округа представляют собой, так называемую, «надмуниципальную структуру», находящуюся в прямом подчинении администрации вновь образованного субъекта. В Забайкальском крае бывший автономный округ фактически сохранил все права и полномочия, утрачен лишь формальный статус субъекта Федерации. Вместе с тем, только в федеральном конституционном законе об образовании Пермского края предусмотрено образование в АТЕОСе сессий арбитражного суда, чего не сделано в случае с другими объединёнными субъектами.

Очевидно, уникальным правовым статусом обладают, принятые и образованные в составе Российской Федерации, Херсонская и Запорожская области, являвшиеся частью иностранного государства. Уникальность их конституционно-правового положения продиктована особым порядком функционирования органов публичной власти, наличием переходного периода, положениями о гражданстве и финансировании за счёт средств федерального бюджета, закреплённых в федеральных конституционных законах.

Что касается третьей группы субъектов данной «семьи» – городов федерального значения, необходимо отметить специфику их административнотерриториального статуса. Прежде всего, нам представляется важным отметить, что город федерального значения Санкт-Петербург одновременно является самостоятельным субъектом Федерации и административным центром другого субъекта Федерации – Ленинградской области, при этом в состав данной области город федерального значения Санкт-Петербург не входит (для сравнения: в субъектах, в которых предусмотрены административные центры (края, области, автономные округа и автономная область), последние входят в состав указанных субъектов).

Московская область, также, являясь самостоятельным субъектов Федерации, де-юре, не имеет административного центра (административный центр области не определен ни Уставом Московской области, ни Законом Московской области от 31.01.2013 г. № 11/2013-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Московской области»). При этом, де-факто, город федерального значения Москва (аналогично городу федерального значения Санкт-Петербург) является самостоятельным субъектом Федерации, а также административным центром другого субъекта – Московской области (при этом, предсказуемо, не входит в её состав). Данный вывод можно сделать на основании ст. 24 Устава Московской области, которая закрепляет положение о том, что органы государственной власти Московской области расположены на территории города федерального значения Москва «в соответствии с историческими традициями». Между тем, третий город федерального значения – Севастополь, являясь самостоятельным субъектом Федерации, не является административным центром какого-либо субъекта, в отличие от двух других субъектов данной группы.

Кроме того, очевидное отличие внутри данной группы субъектов представляет собой правовой статус города федерального значения Севастополь. В отличие от Москвы и Санкт-Петербурга, город федерального значения Севастополь был образован в составе Российской Федерации путем принятия в состав Федерации другого субъекта – Республики Крым. Процедура принятия нового субъекта (Республики Крым) была совмещена с процедурой образования в составе Российской Федерации двух новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополь. Фактически Севастополь не был принят в состав Федерации, а был образован в ее составе в результате принятия другого субъекта.

Более того, само по себе, наделение Севастополя статусом города федерального значения не предусмотрено ст. 4 № 6-ФКЗ от 17.12.2001 г., определяющей условия принятия нового субъекта Федерации. Исходя из норм законодательства, при принятии в состав России части иностранного государства этой территории, в соответствии с международным договором, предоставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа, но не города федерального значения.

Проведенный сравнительно-правовой анализ позволяет констатировать, что наличие 6 видов (групп) субъектов Федерации является исторически продиктованным, отвечает запросам современного федеративного устройства в части возможности учесть территориальную, климатическую, культурную, конфессиональную и экономическую специфику определенных субъектов. В этой связи, радикальные преобразования субъектного состава путем объединения регионов с целью преодоления разнохарактерности субъектов не представляются целесообразными. Такой вывод можно сделать, основываясь на имеющемся опыте объединения регионов, целью которого было создание равномерного территориального пространства, благоприятного для централизованного управления.

В результате, напротив, вместо «однородного» федеративного устройства, к которому стремились приверженцы объединения, были образованы новые сложносоставные субъекты, имеющие в своём составе некое административно-территориальное образование на уровне между муниципальным и региональным, не упомянутое в Конституции страны, сделавшие территориальное устройство Федерации еще более неравномерным.

Основная проблема заключается в том, что, отличаясь между собой внутри «семьи», образованной по национальному или территориальному