К вопросу о правовых основах государственного управления в области финансирования учреждений профессионального и общего образования

Введение. Современное государственное управление в сфере финансирования организаций образования нацелено на повышение эффективности вузов и повышение качества образования в учреждениях общего образования в условиях рыночной экономики. Образовательные организации в Российской Федерации пребывают в правовом статусе некоммерческих организаций, деятельность которых связана с достижением общественных благ, где образовательные цели занимают важнейшее место. Некоммерческие организации, бюджетные, автономные и казенные государственные или муниципальные учреждения обладают разным объемом финансовой зависимости от государства. В последнее десятилетие финансирование учреждений образования связано с численным показателем обучающихся, как общего, так и профессионального образования. В поисках количества студентов, от которых зависит государственное субсидирование, были случаи, когда в вуз принимали «мертвых душ» приказом о зачислении на первый курс и на последнем курсе отчисляли приказом руководителя ¹. Таким образом, переход количественных показателей в качественные для системы управления образовательной сферой остается актуальным.

Правовые основы государственного финансирования образовательных учреждений. Гарантии бесплатного общего, среднего профессионального и, на основе конкурса, высшего образования, выраженные в положениях статьи 43 Конституции РФ, обусловили правила, закрепленные в Бюджетном кодексе РФ¹ и Федеральном законе об образовании относительно финансового обеспечения данной сферы. Современная государственная политика в сфере высшего профессионального образования характеризуется переходом от статуса бюджетных учреждений к автономным государственным учреждениям в сторону большей финансовой свободы. Налицо урезание «прямого вмешательства государства в большинство финансово-экономических отношений» [1, с. 10]. Все же, несмотря на то, что в стране установилась рыночная экономика, государство как общественный институт, заинтересованный в стабильном развитии, испытывает потребность в «заказе» требуемого количества специалистов в разных сферах экономики, прибегает к нерыночному «государственному финансовому обеспечению» [2, с. 125]. Учреждения, призванные выдавать документы об официально установленном уровне образования в большинстве своем получают деньги от государства, обязуясь выполнять задания муниципальных образований, государства. Эти деньги распределяются, опираясь на стандарт расходов на отдельно взятого обучающегося.

Распределение субсидий от всех уровней публичных бюджетов бюджетным образовательным учреждениям и автономным образовательным учреждениям регламентируется подотраслью финансового права - бюджетным правом. Ключевой приток денег в бюджетные учреждения охватывают госсубсидии на обязанности исполнять задания государства и муниципальных образований, связанные с обучением населения и воспитанием. Предусмотрена финансовая помощь на прочие цели; финансовая помощь для целей капитальных вложе-ний2; грантовая помощь. Также у образовательного учреждения могут быть прочие доходы, планируемые учреждением за счет оказания платных услуг.

Правовые акты управления43 в данной сфере стремятся детально регламентировать структуру документов о правилах распределения финансовых средств учреждениям воспитания и обучения. Однако решение выделить определенный объем ресурсов определенному вузу, все же, остается достаточно произвольным, и во многом «борьба» за финансовые ресурсы от государства зависит от расторопности и профессионализма менеджмента учебных заведений. Согласно норме статьи 36 Бюджетного кодекса, гласность в области движения бюджетных субсидий эту «борьбу» делает прозрачной, по крайней мере, должна делать прозрачной. Однако в качестве проблемного последствия такой прозрачности можно назвать непредсказуемость грантов и субсидий от государства, что усложняет формирование и проектирование документов, связанных с финансово-хозяйственной деятельностью школ, колледжей и вузов. Кроме этого, нередки обстоятельства, особенно в сфере профессионального образования, характеризующиеся превышением доходов от платных услуг над объемом гос-субсидий [3, с. 43]. В условиях рыночной экономики для увеличения доходов от платных услуг вузы вынуждены генерировать разного рода мероприятия с целью привлечения любопытства и интереса потребителя, причем, как правило, полагаясь на креативность и активность преподавательского состава, что, ка к правило, является фактором, снижающим качество образовательного процесса.

Проблема результативности бюджетных расходов на образование. Главной проблемой государственного управления финансированием образовательных учреждений любого уровня на сегодняшний день является то, что объем денежно-ресурсовой помощи никак невозможно объективным образом связать с признаками успешности образовательного процесса. Основная причина заключается в том, что «нет безупречных и верифицированных инструментов измерения качества получаемого образовательного продукта. Все попытки измерять результаты независимыми экзаменами, размером дохода и профессиональной успешностью выпускников, показателями трудоустройства пока являются скорее предметом для критики, чем полноценными инструментами измерения» [4, с. 47]. В этой связи бюджетная система Российской Федерации рискует неэффективными нерациональными затратами. Само же понятие «эффективность использования бюджетных средств» не только отсутствует в действующих нормативных актах, но и нет научно разработанных методик диагностирования неэффективности государственных расходов в целом.

В системе документирования рентабельность учебных заведений именуется как доходы от образовательной или научной деятельности. На наш взгляд, необходимо разработать и закрепить в нормах правовых актов управления минимальные и максимальные показатели (критерии) удовлетворенности как учредителя образовательной организации - публично-правового образования, так и потребителя (обучающихся и их родителей). Использующиеся на сегодняшний день показатели количества публикаций, количественные показатели трудоустройства выпускников, баллы по ЕГЭ выпускников среднего общего образования ограниченно объективны. Принимая во внимание, что эффективность в современном мире и способы ее измерения стали сопровождающим аспектом любых общественно-управленческих явлений, при субсидировании из бюджетов различных уровней должны приниматься рациональные и эффективные решения. Таким образом, главной, основной нерешенной проблемой остается проблема результативности бюджетных расходов на образование.

Согласно части 1 статьи 99 Закона о российском образовании51, представление бюджетных денег общеобразовательным школам производится согласно законам, регулирующим бюджетную сферу, с учетом отличительных черт, установленных вышеуказанным законом. Сумма финансовой помощи для достижения целей предоставления услуг образования формируется на основании Общих требований62. В Республике Башкортостан, к примеру, данные отношения регулируются Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 17 июля 2023 года № 422 «О нормативах финансового обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования и дополнительного образования в муниципальных образовательных организациях Республики Башкортостан». Вышеуказанные правовые акты управления стимулируют заинтересованность образовательных учреждений в наборе большего количества учеников, студентов. Данная система, к сожалению, приводит к тому, что погоня за количеством отражается на качестве не в лучшую сторону. Это и переполненные классы, переполненные аудитории, в целом, отсутствие комфортной среды. Причем эта проблема затрагивает все уровни российской образовательной системы. Наблюдается огромный дефицит преподавателей, преуспевающих в прививании необходимых навыков практической работы в профессии. Необходимо признать объективность несоответствия нагрузки преподавателя, к примеру, юридического вуза, объему вознаграждения за труд. Факторные доходы от труда будь то педагога общего образования, или педагога образования профессионального несоизмеримы с финансовым достатком и размерами пенсионного обеспечения « практикующего юриста (судьи, прокурора, адвоката и пр.), лучшие педагогические кадры «уходят» в практику» [5, с. 14]. Предприятия и организации работодателей, также в силу полного отсутствия материального стимулирования со стороны учреждений профессионального образования, не способствуют формированию уровня «квалификации и производительности труда» [6, с. 72]. Те же самые проблемы существуют и у профессиональной подготовки экономистов, журналистов, переводчиков, инженеров, архитекторов. При таких факторах органам управле- ния в сфере образования трудно осуществлять заявленные инновационные программы и проекты, отражающие изменение технологий в современном мире. «Удельный вес расходов, направленных на научные исследования из средств консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в расходах консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, доля выпускников школ, сдавших ЕГЭ по химии, физике, информатике, биологии и профильной математике»71 - и много других критериев сегодня установлено в целях совершенствования управления в области науки. Однако «процент доходов от научных исследований и разработок в общих доходах вузов России … в среднем не превышает 5 %» [7, с. 72]. Отсутствие самих этих продуктов - результат оттока наиболее квалифицированных кадров из-за низкого уровня оплаты труда.

Правонарушения в сфере финансирования деятельности образовательных учреждений. Самые часто встречающиеся правонарушения в области финансирования деятельности учреждений образовательной системы, прежде всего, школ, связаны с положениями статьи 15.14. Кодекса РФ об административных правонарушениях о «нецелевом использовании бюджетных средств»82. Обрисовано вышеуказанное правонарушение и в положениях Бюджетного кодекса РФ93. Расхожим нарушением законодательства выступает адресование бюджетных средств не на те государственные или муниципальные поручения и задачи, которые установлены в законе: к примеру, оплата труда вспомогательного персонала организации, когда субсидия связана исключительно с образовательной деятельностью, начисление большего размера заработной платы на основе ошибок определения категорий педагогических работников. Подобные действия штрафуются на сумму от двух десятка тысяч до полусотни тысяч рублей или влекут дисквалификацию на срок от двенадцати до тридцати шести месяцев. Само юридическое лицо должно быть оштрафовано на сумму от пяти до двадцати пяти процентов объема финансирования, заполученных из «кармана» публично-правового образования и израсходованных не на те задачи, которые установило государство. Как правило, руководители учебных заведений (часто это общеобразовательные школы, школы искусств, музыкальные школы, организации дошкольного образования) перегружают судебную систему обжалованием актов органов финансового контроля, которые назначают им административный штраф в размере 20 тыс. рублей. И, в большинстве случаев, суды первой и второй инстанции признают законность назначения наказания. Руководителей данных образовательных учреждений суды вслед за органами финансового контроля признают виновными в нецелевом пользовании региональными субвенциями и назначают штрафы по статье 15.14 КоАП РФ101. Для решения данной проблемы в правовых отделах администраций муниципальных районов должна вестись работа по повышению правовой культуры руководителей образовательных учреждений, по разъяснению норм бюджетного законодательства: во-первых, они будут осторожнее в использовании средств из бюджета, во-вторых, возможно, не будут перегружать судебную систему своим недоверием к органам финансового контроля.

В действующей системе уголовного законодательства также есть состав преступления, объективная сторона которого связана с «нецелевым расходованием бюджетных средств». Важно заметить, что данная норма (статьи 285.1) никоим образом не касается образовательных учреждений и их должностных лиц, хотя в практике органов следствия были возмутительно несправедливые случаи ошибок¹¹ 2 , так как субъектами таких преступлений могут быть исключительно должностные лица получателя бюджетных средств. Статья 6 БК РФ¹² 3 к получателям бюджетных средств не относит должностных лиц бюджетных и автономных учреждений, которыми предстают, согласно законодательству, образовательные организации. К сожалению, в действующем законодательстве не разъясняется содержание понятия «получатель бюджетных средств». Кроме того, отрасль административного права оперирует понятием «использование», отрасль уголовного – термином «расходование» в отношении средств бюджета. Путаница в терминологии в текстах законов провоцирует «конфликтность в правоприменении» [8, с. 25].

Заключение. Правовые основы государственного управления в сфере финансирования образовательных организаций состоят из конституционноправовых, административно-правовых, финансово-правовых норм, норм образовательного права, норм бюджетного права, таким образом, они носят «межотраслевой публично-правовой характер» и предусматривают «финансовоправовую и административно-правовую ответственность» [9, с. 158].

Поскольку значение и смысл понятия эффективности расходования или использования бюджетных средств трудно уловимы в юридической лексике, нет научно обоснованных методик диагностирования эффективности или неэффективности в отношении трат государственных денег или денег из муниципального кармана, то отсутствуют и непререкаемые инструменты выявления качества услуг образования, субсидируемых учредителями образовательных учреждений. На наш взгляд, для решения вышеуказанной проблемы необходимо разработать и закрепить в нормах правовых актов управления минимальные и максимальные показатели (критерии) удовлетворенности как учредителя образовательной организации – Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, так и потребителя (обучающихся и их родителей).

Наиболее частые правонарушения в финансировании образовательных учреждений представлены в виде нецелевого направления денег, что является наказуемым, согласно норме статьи 15.14 КоАП РФ. Для решения данной проблемы в правовых отделах администраций муниципальных районов должна вестись работа по повышению правовой культуры руководителей общеобразовательных учреждений, по разъяснению норм бюджетного законодательства: во-первых, они будут осторожнее в использовании средств из бюджета, во-вторых, возможно, не будут перегружать судебную систему своим недоверием к органам финансового контроля, назначившим им штрафы, согласно статье 15.14 КоАП РФ.