К вопросу о предупредительном значении института административной ответственности за правонарушения экстремистской направленности, совершаемые иностранными гражданами

Р оссийское государство имеет многовековой опыт мирного сосуществования на его территории людей разных национальностей и вероисповедания. Однако вопрос межэтнических и межконфессиональных отношений традиционно остается значимым для нашей страны. Нынешнее положение дел в данной сфере общественных отношений во многом рассматривается в качестве политического наследия распада СССР [9, с. 6]. При этом некоторыми исследователями резонно указывается на то, что уже в конце 1980-х гг. в ряде союзных республик были приняты законы о государственном языке, намечены или приняты законы о республиканском гражданстве, миграции, цензе оседлости, начали разрабатываться механизмы создания самостоятельных независимых государств [2, с. 11]. Впоследствии данные процессы привели к возникновению «культа идентичности», который обеспечил благодатную почву для различных социальных противоречий, а также стал эффективным инструментом политической борьбы как в Российской Федерации, так и других постсоветских государствах.

Рассматриваемая проблема дополнительно осложняется интенсивными миграционными процессами. Учитывая тот факт, что большая часть мигрантов прибывают в нашу страну из государств Средней Азии, где традиционно исповедуют ислам, возникает риск социальных конфликтов как между иностранцами и российскими гражданами, исповедующими иные религиозные учения, так и между мусульманами, придерживающимися разных течений ислама. Как итог – актуализируются вопросы противодействия экстремистской деятельности мигрантов, которое должно осуществляться при условии обязательного соблюдения основополагающего принципа свободы совести и вероисповедания, нарушение которого может сильно бить по национальным чувствам людей, делать их податливыми на призывы экстремистов, стремящихся противопоставить одни народы другим, свою религию – другой, что создает непосредственную угрозу для конституционного строя России [6].

Под мигрантами (в значении лиц, являющихся участниками внешних миграционных процессов) следует понимать иностранных граждан и лиц без гражданства и наряду с ними, следуя мнениям, распространенным в профессиональном сообществе, «натурализованных граждан» – иностранцев, приобретших гражданство Российской Федерации. Такие граждане, особенно получившие гражданство страны сравнительно недавно, несмотря на изменение своего правового статуса, не утрачивают особенностей национального менталитета, культурных установок, традиций, обычаев «стран исхода», родственных и иных тесных связей с проживающими в них гражданами, а также прибывающими оттуда на территорию Российской Федерации мигрантами. Наличие таких связей способствует более активному миграционному потоку в Россию, а в случае если эти связи строятся на криминальном интересе, то и росту миграционной преступности1.

С подобным подходом в целом можно согласиться, но видится, что по отношению к последней категории лиц более правильным будет употребление термина «иммигрант» (от латинского «immigro» – вселяться), подразумевающего добровольное принятие иностранным гражданином или лицом без гражданства решения об изменении своего правового статуса путем приобретения российского гражданства, тем самым обязуясь исполнять обязанности, присущие исключительно гражданину.

Экстремистская деятельность иностранных граждан и лиц без гражданства всегда носит общественно опасный, противоправный характер и в том числе может быть административно наказуема, при этом повышение эффективности профилактики, выявления и пресечения административных правонарушений экстремистской направленности относится к основным задачам государственной политики в сфере противодействия экстремизму2.

Рассматриваемую группу могут образовывать различные виды административных правонарушений. Попытки обоснования соответствующих научных классификаций неоднократно предпринимались учены-ми-административистами. Так, по мнению Т.А. Петровой в КоАП РФ можно выделить пять статей, включающих составы административных правонарушений экстремистской направленности: ст. 13.15, 15.27, 20.3, 20.28, 20.29 КоАП РФ [7, c. 24]. В более поздних исследованиях, в частности Ю.В. Сергеевой, выделяются следующие статьи КоАП РФ, предусматривающие ответственность за противоправные действия, которые могут носить экстремистский характер или совершаться из экстремистских побуждений: ст. 5.1-5.25, 5.45-5.52, 5.56, 5.58 (в части нарушения политических прав граждан «избирать и быть избранным»), а также ст. 5.26, 5.38, 5.40, 5.62, 13.11.1, 13.15, 20.3, 20.28, 20.29 КоАП РФ [10, c. 66].

Следует учитывать, что оба вышеуказанных исследования были проведены достаточно давно и учитывали нормы законодательства, действовавшего на тот момент. В настоящее время КоАП РФ претерпел существенные изменения в силу усложнения общественных отношений, регулируемых нормами административного права, появления новых способов противоправной деятельности, в том числе экстремистской.

В частности, увеличилось количество пре-юдиционных составов административных правонарушений экстремистской направленности (например, ст. 20.3, 20.3.1, 20.3.3, 20.3.4 КоАП РФ). Однако неизменным остается тот факт, что административные правонарушения рассматриваемой категории затрагивают наиболее значимые сферы возникновения общественных отношений: личные и политические права граждан, связь и информация, общественный порядок и общественная безопасность.

Представляется, что всем административным правонарушениям экстремистской направленности, включая нововведенные составы, присущ признак общественной опасности как условие наступления административной ответственности. При этом согласимся с Ю.И. Попугаевым, что отсутствие его упоминания в законодательном определении административного правонарушения не является препятствием для формулирования составов административных правонарушений с данным признаком и их включения в Особенную часть КоАП РФ [8, c. 13].

Иностранными гражданами и лицами без гражданства совершаются любые административные правонарушения экстремистской направленности. Их выделение в качестве специальных субъектов административной ответственности связывается с возможностью применения к ним меры наказания в виде административного выдворения, сферу реализации которого законодатель целенаправленно расширял в течение длительного времени1.

В соответствии с ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ целью административного наказания является предупреждение совершения новых правонарушений как самим нарушителем, так и другими лицами. Наибольшим предупредительным потенциалом применительно к иностранным гражданам и лицам без гражданства обладает, на наш взгляд, именно административное выдворение. Являясь составной частью структуры административной ответственности за совершение административных правонарушений экстремистской направленности, указанный вид административного наказания призван обеспечить высылку носителя экстремистской идеологии с территории Российской Федерации. Данное мнение основано в том числе на позиции

Верховного Суда РФ, рассматривающего случаи, когда административное выдворение является единственным возможным способом предупреждения совершения новых правона-рушений1.

Кроме того, принимая во внимание тесную корреляцию административных правонарушений данного вида со смежными преступлениями, применение административного наказания в виде административного выдворения к иностранцам и лицам без гражданства можно рассматривать как эффективное административно-правовое средство предупреждения экстремистской преступности.

Следует согласиться с Д.В. Бекетовым, по мнению которого административно-правовые средства обладают способностью воздействовать на административные правонарушения как формы предкриминального поведения и тем самым оказывать профилактическое воздействие на лиц, могущих совершать преступления [3, c. 20].

Предупредительная сущность административного взыскания была отражена и в ст. 23 КоАП РСФСР. Однако в научной литературе середины 1990-х гг. встречается точка зрения, согласно которой меры административного принуждения не есть меры ответственности, а имеют целью предупредить правонарушение [5, с. 174]. В свою очередь, многими современными учеными административная ответственность рассматривается как вид административного принуждения [1, с. 272]. В контексте настоящего исследования более актуальной представляется вторая точка зрения.

Предупредительное значение административной ответственности напрямую зависит от эффективности исполнения административных наказаний, особенно это касается применения административного выдворения в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства. Само же исполнительное производство следует рассматривать как часть административно-юрисдикционного процесса, являющегося элементом системы административной ответственности. Оно представляет собой особый вид администра- тивно-процессуальной деятельности, которая направлена на принудительное исполнение принятого субъектом административной юрисдикции решения [1, с. 415].

В этой связи следует иметь в виду существенные различия правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства. Так, в соответствии с ч. 3.8 ст. 4.1 КоАП РФ наказание в виде административного выдворения заменяется на административный штраф либо обязательные работы, если отсутствует государство, готовое принять на свою территорию лицо без гражданства. То есть, уплатив административный штраф или исполнив наказание в виде обязательных работ, лицо без гражданства продолжает оставаться на территории Российской Федерации. В такой ситуации предупредительная цель административного наказания фактически не реализуется, особенно если дело касается лица, причастного к экстремистской деятельности, базирующейся на устоявшейся системе псевдоморальных ценностей или, иными словами, идеологии. Тем не менее она может быть достигнута с помощью иных мер административного принуждения, не являющихся элементами структуры административной ответственности, но непосредственно связанных с ней, поскольку правовым основанием для их применения служит факт назначения лицу наказания за совершение административного правонарушения экстремистской направленности.

Такие меры должны иметь правовую форму контрольно-надзорных процедур, что объективно невозможно без формирования системы единого учета лиц без гражданства, совершивших административные правонарушения экстремистской направленности и продолжающих находиться на территории Российской Федерации. Разумеется, скептики могут возразить подобной точке зрения, апеллируя тем, что «количество лиц без гражданства невелико». Однако проблема заключается в том, что их реальное число фактически не известно, во-первых, по причине того, что среди них может быть немалая доля нелегалов, во-вторых, в публикуемых офи- циальных данных иностранные граждане, как правило, учитываются вместе с лицами без гражданства1. Допуская, что количество последних в Российской Федерации на сегодняшний день сравнительно невелико, представляется вполне возможным, что обозначенная проблема будет в дальнейшем актуализироваться, поскольку, по данным МВД России, в 2024 г. в отношении 1 684 натурализованных лиц2 принято решение о прекращении гражданства Российской Федерации. За период с января по сентябрь 2025 г. аналогичные решения были приняты в отношении 1 329 лиц3.

При этом в целом отсутствие единой системы учета лиц, совершивших административные правонарушения экстремистской направленности, порождает и иные проблемы административно-юрисдикционного процесса. Так, в судебной практике встречаются случаи, когда первоначально протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.3 КоАП РФ, был составлен участковым уполномоченным районного отдела полиции, а в дальнейшем этот же факт был выявлен и задокументирован оперативными сотрудниками подразделения по противодействию экстремизму вышестоящего органа внутренних дел4.

Что же касается иностранных граждан, то на практике отмечаются проблемы исполнения в отношении них наказания в виде административного выдворения, связанные с подтверждением гражданства, в случае их нахождения на территории Российской Федерации без действительных документов. Кроме того, отмечаются факты смены иностранными гражданами своих установочных данных при наличии действующего запрета на въезд в Российскую Федерацию5.

Если первая из обозначенных проблем, по сути, лишь затягивает процедуру высылки как процесс исполнения наказания в виде административного выдворения, то вторая фактически сводит на нет предупредительное значение данной меры административной ответственности.

Чтобы не допустить возвращения на территорию Российской Федерации ранее выдворенного иностранного гражданина вопреки установленному законом порядку, реализовав тем самым предупредительную цель административного наказания, необходимо развитие отдельных административно-предупредительных процедур. Так, распоряжением Правительства Российской Федерации от 16 января 2024 г. N 30-р утвержден План мероприятий по реализации в 2024-2025 гг. концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 гг. Пунктом 9 указанного плана предусмотрено проведение эксперимента, включающего: апробацию сбора биометрических данных иностранных граждан в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации аэропортов московского транспортного авиаузла, апробацию процесса аутентификации иностранных граждан в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации с использованием биометрических персональных данных, размещенных в единой биометрической системе, проведение государственной геномной регистрации и записи голоса иностранных граждан.

С принятием Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2026-2030 годы6 обозначенные вопросы не утратили актуальности. Так, в п. 26 Плана мероприятий по ее реализации7

закреплено создание информационной системы биометрической идентификации иностранных граждан до 10 декабря 2026 г.

Представляется, что логичным итогом рассматриваемых мероприятий должно являться законодательное закрепление норм, предписывающих обязательное фотографирование, а также дактилоскопическую и геномную регистрацию всех иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих в Российскую Федерацию, что стало бы действенной мерой и позволило бы не допустить проникновения на территорию государства нежелательных элементов [подр.: 4]. Разумеется, такие широкомасштабные меры требуют серьезного материально-технического обеспечения. В противном случае их внедрение будет иметь сугубо «косметический» эффект, не способный реально повлиять на существующее положение дел.

Возвращаясь к вопросу о различиях в правовых статусах иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации следует учитывать, что в соответствии с ч. 4 ст. 3.10 КоАП РФ административное выдворение может осуществляться в принудительном порядке путем применения к лицу меры процессуального обеспечения в виде помещения в специальное учреждение либо в форме добровольного контролируемого выезда.

Во-втором случае к лицу применяется правовой режим высылки. Анализ правовых норм Федерального закона от 25 июля 2022 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон N 115-ФЗ) показывает, что данный правовой режим фактически предусмотрен для иностранных граждан, но не для лиц без гражданства. В соответствии с абз. 22 ч. 1 ст. 2 указанного закона режим высылки применяется в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства. Согласно ч. 1 ст. 9.1 данная процедура начинается со дня внесения сведений об иностранном гражданине в реестр контролируемых лиц. Однако по смыслу п. 2 ч. 7 ст. 31.2 сведения о лице исключаются из реестра контролируемых лиц в случае установления наличия у него статуса лица без гражданства.

В начале статьи не случайно в качестве отдельной категории упоминались иммигранты. В силу специфики их правового статуса к ним невозможно применение административного наказания в виде административного выдворения за совершение административных правонарушений экстремистской направленности. Однако гражданство Российской Федерации в отношении них может быть прекращено как в результате совершения ими преступления определенной категории, так и неисполнения обязанности по первоначальной постановке на воинский учет (пп. «а», «в» п. 2 ч. 1 ст. 22 Федерального закона от 28 апреля 2023 г. N 138-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»). Первое деяние имеет уголовно наказуемый характер. Второе, если рассматривать его во взаимосвязи с правовой нормой, закрепленной в абз. 2 п. 3 ст. 4 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»1, должно быть сопряжено с совершением административного правонарушения, предусмотренного ст. 21.5 КоАП РФ.

Данное деяние в узком смысле не имеет экстремистскую направленность. Однако факт его совершения свидетельствует о неуважении иммигранта к обязанности гражданина по защите отечества, закрепленной в ч. 1 ст. 59 Конституции РФ. Подобное отношение вполне может базироваться на устоявшейся идеологии, связанной с отрицанием законов страны проживания. В данной связи, учитывая наличие тесных связей иммигрантов с иными представителями «страны их исхода», находящимися на территории Российской Федерации, следует обратить внимание на исследование, проведенное экспертами Федерального агентства по делам национальностей в 2022 г. Опрос трудовых мигрантов из Центрально-Азиатского региона показал, что

43,5% из них предпочитают шариат светскому законодательству. При этом почти четверть (24%) опрошенных заявили, что готовы принимать участие в протестах, чтобы отстаивать право жить в России по нормам шариата1.

В соответствии с п. 9 ч. 2 ст. 31.2 Федерального закона N 115-ФЗ сведения об иностранном гражданине вносятся в реестр контролируемых лиц со дня вынесения решения о прекращении гражданства Российской Федерации при отсутствии законных оснований для нахождения на территории страны.

Одним из таких оснований может служить получение удостоверение личности лица без гражданства на территории Российской Федерации, после чего сведения о таком субъекте будут исключены из реестра контролируемых лиц, а все контрольные мероприятия в отношении него прекращены.

Представляется, что в отношении лиц без гражданства, гражданство Российской Федерации которых прекращено, оставшихся на территории государства, необходимо проведение таких же контрольно-надзорных мероприятий, как и в отношении лиц без гражданства, совершивших административное правонарушение экстремистской направленности.

Не являясь мерой наказания, сам факт прекращения гражданства уже свидетельствует о том, что иммигрант не смог или не пожелал в полной мере интегрироваться в российское общество, что выразилось в совершении им преступления либо отказе исполнять конституционные обязанности гражданина Российской Федерации.

Проведенное исследование позволило прийти к ряду теоретических и практических выводов.

• 1.    Как основание наступления административной ответственности, административные правонарушения экстремистской направленности имеют признак общественной опасности, поскольку посягают на наиболее значимые сферы возникновения общественных отношений.

• 2.    Иностранными гражданами и лиц без гражданства могут совершаться любые административные правонарушения экстремистской направленности. Их следует рассматривать в качестве специальных субъектов административной ответственности, что обусловлено возможностью применения в отношении них меры наказания в виде административного выдворения. В данной связи правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства имеет существенные различия, что отражается в специфике механизмов их привлечения к административной ответственности.

• 3.    Учитывая, что меру наказания в виде административного выдворения невозможно применить в отношении лиц без гражданства при отсутствии государства, готового принять нарушителя на свою территорию, актуальным является вопрос осуществления контроля за такими лицами, что невозможно без создания единой системы их учета.

• 4.    Применительно к иностранным гражданам, которые были высланы с территории Российской Федерации, необходимо не допустить их возвращения вопреки установленному законом порядку. Решение данной проблемы видится в совершенствовании отдельных контрольно-надзорных процедур, обязательных к прохождению всеми иностранными гражданами и лицами без гражданства, прибывающими на территорию государства, в частности их обязательное фотографирование, запись голоса, дактилоскопическую и геномную регистрацию.

• 5.    Предупредительное значение института административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства за административные правонарушения экстремистской направленности может быть реализовано только в совокупности с применением иных мер административного принуждения, прежде всего контрольно-предупредительного характера.