К вопросу о проблеме публичного интереса при участии прокурора в арбитражном процессе

Прокуратура Российской Федерации в соответствии со ст. 129 Конституции РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ [1]. Также, стоит упомянуть, что полномочия, цели и задачи всей деятельности прокуратуры РФ отражены в Федеральном законе «О прокуратуре РФ», согласно которому прокуратура РФ - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. В процессе реализации своих полномочий прокурор, выявив правонарушения или несоответствие каких-либо ситуаций, действий и предписаний российскому законодательству, вправе предъявить акты реагирования в соответствии со ст. 23, 24, 25 ФЗ «О прокуратуре РФ», и при необходимых основаниях, предусмотренных процессуальном законодательством РФ, выступать в судебных процессах. В положениях ст. 35 ФЗ «О прокуратуре РФ» предусмотрено, что прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации уча- ствует в рассмотрении дел судами, вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства [2]. Касаемо темы правового регулирования деятельности прокуроров в суде, стоит отметить, что в целях обеспечения полного и эффективного решения органами прокуратуры задач в арбитражном процессе Генеральный прокурор РФ издал Приказ № 223 «Об обеспечении участия прокуроров в арбитражном процессе» от 25.05.2012, где в п. 1 предусмотрено, что участие прокуроров в арбитражном процессе это действенное средство укрепления законности и предупреждения правонарушений в экономической сфере, защиты государственных и общественных интересов [4].

Основания участия прокурора в арбитражном процессе вытекают из норм статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса (далее - АПК РФ) РФ, в которой также закреплены его полномочия. Действующий АПК РФ в ст. 52 определяет такие формы участия прокурора в арбитражном процессе, как: с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов и не- нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; с иском о признании недействительными сделок, с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, а также с иском об истребовании государственного и муниципального имущества из чужого незаконного владения [3].

При реализации норм процессуального кодекса на практике возникало множество проблем в определении пределов полномочий прокурора и вопросов, касающихся его участия. В связи с чем, Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ Постановлением № 15 от 23.03.2012 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе», а также Постановлением от 30 июля 2013 г. № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» прояснил некоторые спорные моменты. Исходя из положения пункта 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 № 15, можно сделать вывод, что главным основанием участия прокурора в суде является тот факт, что он должен обращаться в арбитражный суд только в интересах публично-правового образования. Основной целью прокурора, принимающего участие в арбитражном процессе, является: защита интересов, которые являются государственными и общественными в формах и по основаниям, которые предусматриваются арбитражным процессуальным законодательством [5].

Одним из неопределенных моментов участия прокурор в арбитражном процессе является законодательный термин «публичный интерес», ведь не имеется четкого законодательного определения с наличием или отсутствием которого процессуальное законодательство связывает возможность прокурора инициировать разбирательство дела в арбитражном суде или вступить в уже начавшийся процесс в случае оспаривания сделок, где одной из сторон выступает публично-правовое образование или субъект хозяйствования с долей государ- ственного участия. На основании сказанного, можно сделать вывод, что возможность прокурора обратится в суд в целях защиты интересов государства или отдельного муниципального образования в ряде установленных законом случаев ставится в зависимость от доказанности наличия нарушения публичного интереса. В то же время, действующее законодательство, которое оперирует такими понятиями, как «интерес общества и государства», «публичный интерес», «интерес муниципального образования», несомненно, являющихся тождественными по содержанию, не содержит определения ни одного из вышеперечисленных терминов. Таким образом, на практике складывается такая ситуации, при которой арбитражный судом сам решает вопрос о наличии либо отсутствии нарушения публичного интереса в каждой конкретной сделке и, соответственно, о возможности рассмотрения заявленного прокурором требования. Ряд ученых отмечают, что затруднения в разграничении интересов возникают, например, муниципального образования и выступающего от его имени в правоотношениях с третьими лицами органа, что также подтверждается практикой [9]. В теории права высказывается ряд предложений по определению сущности публичного интереса, в результате изучения которых возможно выделить несколько общих для всех предлагаемых определений признаков: признание государством, закрепление и обеспечение правом, существование в пределах и для определенной социальной общности [8].

Отеческая Т.И. считает, что, определяя границы термина «публичный интерес», было бы логичным не только предоставить прокурору в арбитражном судопроизводстве более широкие возможности в отстаивании его позиций по делам, где им предъявлен иск, но и вступать в начатый процесс на любой его стадии вне зависимости от предъявления иска, как по собственной инициативе, так и по инициативе суда [11]. Например, рассмотрим обращение с иском в Арбитражный суд Республики Тыва заместителя прокурора Республики Тыва (прокурор) с целью предотвра- щения злоупотребления правом при распоряжении бюджетными средствами, которое было подано в интересах муниципального образования – городской округ «Город Кызыл Республики Тыва» к муниципальному казенному учреждению «Департамент земельных и имущественных отношений Республики Тыва», государственному бюджетному учреждению РТ «Управление капитального строительства» о признании недействительным (ничтожным) дополнительного соглашения от 20.05.2015 № 1 к муниципальному контракту от 10.07.2014 № 358 на приобретение благоустроенного жилого помещения в муниципальную собственность в целях реализации муниципальной адресной программы по переселению граждан из аварийного жилищного фонда с учетом необходимости развития малоэтажного жилищного строительства в г. Кызыл на 2013-2015 гг. [6].

Рассмотрим еще одну существующую проблему обращения прокурора в арбитражный суд. Часто на практике возникают сложности при защите прокурором в арбитражном процессе права государственной или муниципальной собственности исключительно путем предъявления исков о признании сделок недействительными, даже несмотря на эффективность работы органов прокуратуры в данной области.

Обратимся к постановлению Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 06.09.2016. Согласно данной практике в силе оставили состоявшиеся судебные акты по делу № А69-3337/2015, которыми удовлетворены требования прокурора. Было указано, что, руководствуясь п. 2 ст. 168 ГК РФ сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки [7].

Состав участников сделки по кругу лиц – еще один немало важный проблемный аспект при оспаривании прокурором недействительности сделок. Возможность прокурора по оспариванию сделки зависит от обязательного участия в сделке органов государственной власти, местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, предприятий, а также юридических лиц, имеющих государственную или муниципальную долю участия. Исходя из сказанного, мы можем сделать вывод, что АПК РФ определенным образом ограничивает права прокурора на обращение в суд с исками в защиту публичных интересов. Представляется, что даже у государственных органов, органов местного самоуправления, иных в иных органах государственного управления имеются больше полномочий, чем у прокурора [10]. Обратимся к ч. 2 ст. 53 АПК РФ, где прямо указано, что государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы вправе обратиться в арбитражный суд с исками или заявлениями в защиту публичных интересов. В данном случае нам кажется, что необходимо стандартизировать положение АПК РФ, определяющее основания участия прокурора в гражданском и арбитражном процессе.

Сам перечень оснований участия прокурора в судебных процессах по арбитражным делам также нуждаются в унификации. А именно, было бы логично внести дополнения в ч. 1 ст. 52 АПК РФ (с учетом положений ст. 198 АПК РФ), которая закрепляет право прокурора на обращение в суд с заявлением не только об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, но и постановления, распоряжения, а также действий (бездействия) этих органов и должностных лиц, потому что отсутствие данных оснований в ч. 1 ст. 52 АПК РФ ведет к тому, что прокурор не вправе вступить в дело, инициированное другими лицами, в порядке ч. 5 ст. 52 АПК РФ при обжаловании данными лицами решений и действий (бездействия) органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного са- моуправления, иных органов и должностных лиц. Интересным является и тот факт, что процессуальный кодекс не предусматривает возможность при оспаривании про- курором нормативных и ненормативных правовых актов, действий и бездействия органов власти и должностных лиц ставить вопрос о возмещении убытков на основании ст. 16 Гражданского кодекса РФ. Соответственно, не удивительно, что во многих ситуациях отмена судом незакон- ного правового акта по заявлению прокурора является мнимой, так как правовые последствия издания такого нормативного акта не устраняются [10].

Таким образом, мы сделали вывод о том, что на сегодняшний день присутствует необходимость в расширении оснований участия прокурора в арбитражном процессе, а также следует четко определить термин «публичный интерес», чтобы устранить проблемы практического применения норм ст. 52 АПК РФ и выработать единый подход, тем самым исключив возможность вмешательства прокуратуры в частноправовые интересы сторон. Отме- тим, что еще одним немаловажным аспек том является включение в АПК РФ поло жение, которое будет определять возмож ность взыскания прокурором ущерба, при чиненного интересам всего государства.