К вопросу о проблеме участия прокурора в правотворческой деятельности органов местного самоуправления

«Органы местного самоуправления, их должностные лица являются субъектами конституционно-правовых отношений» [7]. Правотворческая деятельность указанных органов местного самоуправления не может противоречить нормативным правовым актам более высокой юридической силы. В соответствии с Федеральным законом от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» главной целью органов прокуратуры является надзор за соблюдением Конституции РФ и иных нормативных правовых актов, принимаемых на территории РФ, а также, непосредственно, их исполнением на территории России. В связи с данным положением деятельность прокуратуры играет немаловажную роль в реализации правотворческой функции не только органов государственной власти РФ и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, но и органов местного самоуправления [1].

Основным направлением прокурорского надзора в сфере нормотворческой деятельности органов местного самоуправления является приведение муниципальных правовых актов в соответствие с федеральным и региональным законодательством, восполнение пробелов в муниципальных правовых актах. Отдельно выделяется такое направление деятельности прокуратуры, как выявление в нормативных правовых актах, принятых местным органом управления, противоречий положениям Конституции РФ, нарушений основных прав, свобод и интересов гражданина и человека, гарантированных им Конституцией РФ и иными правовыми актами, действующими на территории РФ.

В Федеральном законе «О прокуратуре РФ» в отдельных главах не закреплены полномочия органов прокуратуры в реализации законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ и органе местной власти. Вследствие отсутствия данных норм, регулирующих полномочия прокурора в данной области, от 24 ноября 2008 года был издан Приказ Генеральной прокуратуры РФ № 243 «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления» [3]. В данном акте закреплены основные полномочия прокуратуры, способствующие эффективному взаимодействию органов надзора и органов муниципальных образований в принятии правовых актов, рассматриваю- щие наиболее важные аспекты жизни местного населения.

В приказе Генпрокурора обозначены цели, задачи и назначение деятельности органов надзора во взаимодействии с органами местного самоуправлении, в котором можно выявить определенные формы реализации полномочий. Так, можно говорить о таких формах, как взаимное информирование о состоянии противодействии преступности, раскрытии и пересечения преступлений. Поскольку местное самоуправление является «первичным уровнем взаимодействия граждан и органов государственной власти» [4], то муниципальные нормативные акты должны отражать интересы граждан, и только в таких условиях формируется прочное доверие граждан к органами местного самоуправления. Можно выделить такие формы совместной деятельности, как совместное участие прокуратуры и местной власти в решении наиболее важных проблем, касающихся вопросов местного значения; положения определенных категорий граждан и т.п. Данный правовой акт призывает прокуроров не только к участию в правотворческой деятельности органов местной власти, но и к тому, чтобы нормативные правовые акты данных органов соответствовали правам, свободам и интересам местного населения.

В юридической литературе выделяют формы направления полномочий органов прокуратуры в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, которые разграничиваются в зависимости от осуществления различных функций, составляющих содержание деятельности прокурора в данной области. Так, можно выделить такие направления, как участие в заседании должностных лиц по разработке проектов правовых актов; выступление с законодательной инициативой, предложениями и т.п. на заседаниях представительных органов местного самоуправления и коллегиях администраций; контроль над законностью нормативных актов, принимаемых органом местного самоуправления; проверка действующих региональных законов о местном самоуправлении т.д. [5].

В научной литературе присутствовали споры о том, должны ли осуществлять прокуроры надзор за исполнением муниципальных правовых актов. Необходимо учитывать, что согласно ч. 1 ст. 77 Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прокуроры осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и их должностными лицами как Конституции РФ и законодательных актов, так и уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов. Прокуратура осуществляет, таким образом, проверку и контроль за соблюдением законности в уставах муниципальных образований и иных муниципальных правовых актов при решении ими вопросов местного значения [2].

Стоит отметить, что ни федеральное, ни региональное законодательство не предусматривают обязательное соблюдение требование и предложений органов прокуратуры при принятии правового акта органом местного управления, так как представляется, что они носят больше рекомендательный характер. Данное положение затрудняет также процесс эффективного участия прокуроров районов, городов в осуществлении местным органом правотворческой инициативы, рассмотрение ими проектов и принятия решений об отказе в принятии правового акта или об его утверждении.

Иная практика применения Приказа Генпрокурора сложилась в Республике Татарстан. Так, в 2015 году на заседании коллегии Министерства юстиции РТ «О нормотворческой деятельности» первый заместитель министра юстиции РТ Р.И. Загидуллин выступил с докладом, в котором были обозначены основные итоги по реализации Приказа Генпрокурора за 2014 год. В РТ в целях реализации Приказа Генпрокурора № 144, были подписаны односторонние соглашения между прокуратурой и органами местного самоуправления. В соответствии с соглашениями главы муниципальных районов обеспечивают представление органам прокуратуры всех проектов муниципальных норматив- ных правовых актов до их принятия и в течение 10 дней с момента принятия всех муниципальных нормативных правовых актов – для изучения их на предмет соответствия законодательству. Для обеспечения поступления в органы прокуратуры законопроектов представительных органов местного самоуправления прокуратурой Республики Татарстан был принят приказ от 1 августа 2013 г. № 65/7у «Об исполнении Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 21.06.2013 № 252 «О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями», в соответствии с которым прокурорам городов и районов. Так, за 2013 год городскими и районными прокурорами Республики Татарстан изучено 9782 проекта, что на 3960

больше, чем за аналогичный период 2011 года. При этом по требованию прокуроров из 1819 проектов исключены не соответствующие законодательству положения [6].

Таким образом, можно сделать вывод о том, что эффективное участие органов прокуратуры в правотворческой деятельности органов местного самоуправления возможно при активном взаимодействии последних с прокуратурой, с целью их привлечения для участия в разработке, рассмотрении и принятии нормативных правовых актов. Участие прокуратуры в нормотворческой деятельности органов местного управления обусловлено с целя- ми и задачами органов надзора, которые заключаются в соблюдении Конституции РФ и иных актов, действующих на территории РФ для защиты основных прав, свобод и интересов человека и гражданина.