К вопросу о разграничении предмета природоресурсного права и земельного права

Правовое регулирование общественных отношений, складывающихся в связи с использованием земельных участков, охраной природных ресурсов, осуществляется различными нормативно-правовыми актами: частью первой и второй Гражданского кодекса Российской Федерации; Лесным кодексом РФ от 04.12 2006 г. № 200-ФЗ; Водным кодексом РФ от 03.06 2006 г. № 74-ФЗ; Земельным кодексом РФ от 25.10 2001 г. № 136-ФЗ; Федеральным законом от 24.07 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; Федеральным законом от 14.03 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и многими другими. Вместе с тем в юридической науке не прекращаются дискуссии относительно существования новых самостоятельных отраслей права, например земельного, лесного, экологического или подотраслей того же природоресурсного права, к которым относят также водное право.

В этой связи представляется целесообразным рассмотреть соотношение природоре- сурсного права с земельным правом и, кроме того, определить предмет правового регулирования экологического права. Многие цивилисты считают, что земельного права нет, есть только гражданское право, регламентирующее земельные отношения [7]. Другие относят земельное право к отрасли природоресурсного права.

Как известно, основными критериями разграничения отраслей права являются предмет и метод правового регулирования. Под предметом понимают совокупность однородных общественных отношений. В структуру предмета правового регулирования входят следующие элементы: субъекты; их поведение, действия; объекты; юридические факты. Иными словами, это сфера, на которую распространяется право и которая находится под его юрисдикцией [8, с. 353]. Правильно квалифицировать предмет правовой отрасли необходимо с учетом определения специфики объекта общественных отношений. Общественные отношения возникают либо по поводу частных интересов, либо по поводу публичных. Если же в правоотношении затрагиваются оба вида интересов, то такой структурный элемент системы права носит комплексный характер.

Метод правового регулирования, являясь вторым критерием, представляет собой опре- деленную совокупность приемов, способов, средств воздействия права на общественные отношения. При этом метод служит дополнительным, юридическим критерием [8, с. 354]. Основными методами правового регулирования выступают императивный (власти и подчинения) и диспозитивный (равенства сторон и автономии воли) методы.

На настоящий момент влияние на формирование той или иной отрасли права оказывает и наличие системы источников права (отрасли законодательства), регламентирующих однородную группу общественных отношений. Так, имущественные отношения и связанные с ними личные неимущественные отношения, составляющие предмет гражданского права, регулируются гражданским законодательством. Однако принятие Налогового и Бюджетного кодексов РФ еще не говорит о существовании самостоятельных отраслей налогового и бюджетного права. Последние составляют лишь подотрасли, составные части финансового права, поскольку регулируют общественные отношения, связанные с формированием и расходованием фонда денежных средств государства.

Таким образом, рассматривая предмет природоресурсного и земельного права, следует определить, какие общественные отношения регулируются нормами природоресурсного и земельного права; субъекты и объекты данных общественных отношений, а также систему источников природоресурсного и земельного права.

Земельный кодекс РФ, принятый в 2001 г., определяет земельные отношения как отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Также Земельный кодекс РФ регламентировал субъектов земельных отношений, к которым причисляет граждан, юридических лиц, Российскую Федерацию, субъектов РФ, муниципальные образования и в некоторых случаях иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц. В соответствии со ст. 6 Земельного кодекса РФ, объектами земельных отношений являются: земля как природный объект и природный ресурс; земельные участки; части земельных участков.

Особенностью объекта земельных отношений является то, что земля – это не только вид природных ресурсов, но и объект, имеющий многоцелевое назначение: составная часть окружающей природной среды, природный ресурс, обладающий свойствами естественного плодородия, средство производства в сельском и лесном хозяйстве, пространственный базис в жилищном и промышленном строительстве, место расселения людей, территория государства в пределах его границ, недвижимое имущество и др. [1].

Кроме того, земельный участок, в силу ст. 128, 130 Гражданского кодекса РФ, относится к объектам гражданских прав, имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством.

При этом необходимо учитывать и специфику земельного участка, а именно характер процедуры регистрации земельных участков. Иными словами, при регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли.

Следовательно, из содержания земельного законодательства можно сделать вывод о том, что земельные отношения регулируются в том числе нормами гражданского и административного права.

Вообще развитие земельного права началось только с 90-х гг. прошлого века, а до этого момента существовало монопольное право государства на землю, что влекло исключительную бесконфликтность земельных отношений, которые, в свою очередь, не требовали каких-либо преобразований [6].

Современное земельное законодательство, формируя особые нормы о правах на землю, их возникновении, прекращении и реализации, не ставит целью изолировать землю от общего имущественного оборота, как это было еще сравнительно недавно. Роль норм заключается, наоборот, в адекватном, приемлемом как для частных, так и для публичных интересов включения земли в общие имуще- ственные отношения, с обязательным учетом специфики земли как объекта отношений [3].

Так, авторы Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренной 07.10 2009 г., говоря о несовершенстве Земельного кодекса РФ, предлагают внести изменения в гражданское законодательство, усовершенствовать категориально-понятийный аппарат земельного права, а именно: 1) «глава Гражданского кодекса о праве собственности на землю (с новым названием “Право собственности на земельные участки и иные природные объекты”) нуждается в серьезной переработке» (п. 3.6); 2) «необходимо сформулировать понятие земельного участка как объекта права собственности, определив его как участок поверхности земли, границы которого описаны и удостоверены в установленном порядке, прошедший государственный кадастровый учет» (п. 3.6.1.); 3) «право собственности на земельный участок должно быть ограничено его целевым назначением, а также предъявляемыми к собственнику экологическими и природоохранными требованиями» (п. 3.6.2) и другие положения [5]. Тем самым отмечена потребность в установлении баланса между гражданским и земельным законодательством в сфере регулирования земли, земельных участков и части земельных участков. В этой связи в Концепции развития гражданского законодательства сказано о целесообразности изъятия и включении в Гражданский кодекс с необходимой их переработкой гражданско-правовых норм, содержащихся в Земельном кодексе Российской Федерации.

Таким образом, предмет земельного права носит комплексный характер и его составляют: 1) общественные отношения, складывающиеся по поводу установления основ правового регулирования земли и земельных участков; 2) общественные отношения, возникающие в связи с использованием земли как природного объекта и природного ресурса в государственных и национальных интересах; 3) общественные отношения, возникающие в связи с разделом и использованием земельного участка в частных интересах (земельно-имущественные отношения); 4) общественные отношения, складывающиеся по поводу охраны земли и земельных участков; 5) об- щественные отношения, возникающие в связи с регистрацией земельного участка, приватизацией земли и переводом земель из одной категории в другую; 6) общественные отношения, связанные с защитой прав на землю; 7) общественные отношения, складывающиеся по поводу осуществления контроля за соблюдением земельного законодательства.

Современная тенденция такова, что большинство природных ресурсов находятся преимущественно или исключительно в государственной собственности, причем в федеральной. То есть реального многообразия форм собственности на природные ресурсы не существует. Поэтому говорить о полноценном праве муниципальной и частной собственности можно только по отношению к земле [2].

Согласно ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10.01 2002 г. № 7-ФЗ (в ред. от 27.12 2009 г.), природные ресурсы – компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. Понятие «природоресурсное право», как и понятие «природоресурсное законодательство», фигурирует только на теоретическом, научном уровне, о чем свидетельствует указание на содержание природоресурсного права в списке научных специальностей по юриспруденции (12.00.06) в соответствии с Приказом Минобрнауки РФ от 25.02 2009 г. № 59 (в ред. от 16.11 2009 г.) «Об утверждении Номенклатуры специальностей научных работников».

Что касается российского законодательства, то здесь можно говорить об отдельных отраслях, регулирующих использование и охрану природных ресурсов: земельном, лесном, водном законодательстве и т. д. При этом данные отрасли в совокупности образуют природоресурсное и экологическое право.

На настоящий момент в условиях развития и совершенствования производственного и технологического процессов более широкое освещение получают проблемы охраны окружающей среды, а также вопросы совершенствования экологического права.

Между тем в российском законодательстве мы можем встретить такие понятия, как «экологическая безопасность», «экологическая экспертиза», «экологическое страхование», но при этом отсутствует категория «экологическое законодательство», как и «экологическое право». Однако, согласно положениям юридической науки, предметом экологического права являются общественные отношения, складывающиеся по поводу охраны окружающей среды. В сущности, окружающая среда – это различного рода природные ресурсы: водные, земельные, лесные, атмосфера, животный мир и т. д. Поскольку в соответствии с Земельным кодексом РФ земельные отношения – отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации, то можно констатировать, что нормы экологического права регулируют часть земельных отношений, а именно в части охраны земель. То же самое относится и к лесному, водному праву. В связи с этим возникает вопрос о кодификации законодательства в природоохранной сфере и формировании новой отрасли законодательства.

Однако следует иметь в виду, что если для развития экологического законодательства сразу будет выбран самый кардинальный путь – путь создания Экологического кодекса, все проблемы, зачастую сопровождающие процесс кодификации, на этой стадии проявятся с максимальной остротой. Так, проблема отбора актов для кодификации потребует окончательного и принципиального решения в ходе работ над Экологическим кодексом, если видеть его как акт, возглавляющий отрасль экологического законодательства [4].

Резюмируя вышесказанное, можно сформулировать следующее: сегодня земельное право – это подотрасль природоресурсного права, состоящая из нормативно-правовых предписаний, регулирующих использование и охрану земли, земельного участка на территории Российской Федерации методом сочетания частно-правовых и публично-правовых интересов. Однако после внесения соответствующих изменений, дополнений в Гражданский и Земельный кодексы РФ, а также закрепления на законодательном уровне экологического законодательства, подотрасль земельного права может быть пре- образована в самостоятельную комплексную отрасль российского права.

В современных условиях природоресурсное право остается крупной правовой отраслью, состоящей из множества подотраслей: земельного права, водного права, лесного права, права о животном мире, энергетического права и др.

Таким образом, существующие научные положения, теории относительно природоресурсного, экологического права до сих пор не получили отражение в законодательстве Российской Федерации. Представляется целесообразным упорядочить природоресурсные отношения и природоохранные (экологические) отношения посредством закрепления соответствующих отраслей законодательства.