К вопросу о развитии механизма регулирования медицинских отходов

DOI:

С ростом спроса на медицинские услуги в условиях глобальной пандемии как никогда остро ощущается проблема увеличения объемов образования медицинские отходов. Представляя, помимо экологической, еще и эпидемиологическую опасность, медотходы являются куда большей угрозой, чем большинство иных отходов производства и потребления. Именно поэтому еще в 1979 г. они были отнесены Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ) к группе опасных, а государствам было рекомендовано создание специального режима и специализированных служб по обращению с такими отходами [4, с. 4].

Медицинские отходы долгие годы существовали в отечественном законодательстве как отходы лечебно-профилактических учреждений (ЛПУ). Несмотря на утверждение отдельных правил обращения и даже собственной классификации [11], отходы ЛПУ подпадали под общее регулирование Закона об отходах производства и потребления [15].

Лишь в 2008 г. в данный Закон были внесены поправки, исключающие его применение к отходам ЛПУ, а вслед за этим был утвержден СанПиН 2.1.7.2790-10 [12], который в соответствии с рекомендациями ВОЗ ввел в отечественное законодательство понятие аппаратное обеззараживание отходов, а также предусмотрел ряд новых способов регулирования, включая создание участков по обращению с медотходами [7, c. 34].

По прошествии более 20 лет медицинские отходы так и не получили собственного федерального закона, как это, например, было сделано с радиоактивными отходами. В настоящий момент регулирование медицинских отходов сводится к одной статье 49 Закона об основах охраны здоровья граждан [18], устанавливающей понятие и классификацию медицинских отходов, а также недавно принятому СанПиН 2.1.3684-21 [10], который, придя на смену СанПиН 2.1.7.2790-10, лишь упорядочил санитарное законодательство, не привнеся в отрасль каких-либо новых механизмов или институтов.

На текущий момент на фоне масштабных структурных изменений, которые проводятся в системе обращения с отходами производства и потребления, система регулирования медицинских отходов смотрится скудно. Усугубляет ситуацию и тот факт, что с выведением медицинских отходов из-под крыла Закона № 89-ФЗ к ним перестали применяться соответствующие правовые механизмы законодательства об отходах производства и потребления (лицензирование, нормирование, паспортизация, инвентаризация, государственный учет и проч.) [6]. Как следствие, в отношении медицинских отходов не предусмотрены разработка и утверждение какой-либо разрешительной документации, а размещение медицинских отходов не облагается платой за негативное воздействие [5].

В таких условиях в науке все чаще высказываются тезисы о том, что в текущем виде законодательство в сфере медицинских отходов не способствует достижению поставленной перед ним цели, а именно созданию более жесткой, нежели ординарная, системы обращения с отходами [9, c. 148]. Данное обстоятельство обусловливает вопрос о надлежащих методах правового регулирования медицинских отходов.

Концепции регулирования медицинских отходов

Согласно действующему законодательству, лицензированию подлежит деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов 1–4 классов опасности [16]. Вместе с выведением из русла Закона № 89-ФЗ в сфере медицинских отходов была сохранена санитарно-эпидемиологическая классификация (классы А, Б, В, Г и Д), которая не предусматривает определения классов опасности для всего потока отходов. Как следует из нового СанПиН 2.1.3684-21, класс опасности определяется у отходов класса Г (пункт 157), а также у отходов класса Б и В, которые после обеззараживания содержат в своем составе вещества 1–2 классов (пункт 160). Исходя из системного толкования норм СанПиН 2.1.3684-21, лишь указанные виды отходов подлежат передаче лицам, обладающим лицензией на обращение с отходами 1–4 классов опасности.

Также в системе медицинских отходов выделяют радиоактивные отходы класса Д, которые подлежат передаче национальному оператору по обращению с радиоактивными отходами [17].

Учитывая тот факт, что выпадающие из-под деятельности лицензированных операторов отходы класса А составляют порядка 93 % медицинских отходов субъектов РФ [13], наибольшее число откликов в научной среде получила именно идея создания самостоятельной системы лицензирования медотходов.

О необходимости принятия срочных мер на федеральном уровне в вопросе лицензирования поставщиков услуг по обращению с отходами для медицинских организаций указывает в своей работе Г.А. Громова [2, c. 1034].

М.В. Пономарев и Ф.В. Цомартова также выделяют отсутствие лицензирования отдельных видов деятельности по обращению с отходами среди ключевых проблем отрасли [9, c. 154]. Помимо этого, авторы обращают внимание на неурегулированность иных механизмов (нормирование образования и учет отходов) [9, c. 152].

Рассматривая проблемы регулирования медицинских отходов, группа авторов СПХФУ предлагает обязать медицинские организации делить отходы по классам опасности, устанавливать нормативы образования и лимиты на размещение, вести учет и предоставлять отчетность в порядке Закона № 89-ФЗ [8, c. 80].

Не имеет смысла отрицать потенциальную пользу от инкорпорации положений Закона № 89-ФЗ в систему законодательства об обращении с медицинскими отходами при условии сохранения санитарных особенностей их регулирования. Однако, на наш взгляд, такие структурные изменения все же должны делаться с оглядкой на причины первоначального разделения режимов медотходов и отходов производства и потребления.

Отсутствие механизма лицензирования деятельности по обращению с медицинскими отходами связано с тем, что наличие ресурсов и условий для обращения с отходами, в свою очередь, оценивается при получении организацией лицензии на медицинскую или фармацевтическую деятельность. Помимо указанного, СанПиН 2.1.3684-21, как и ранее действующий СанПиН 2.1.7.2790-10, предусматривает ведение журналов учета медицинских отходов организации.

Таким образом, инкорпорация механизмов законодательства об отходах производства и потребления в систему медицинских отходов должна быть точечной и учитывающей уже в ней существующие. В противном случае возникает риск создания излишней административной нагрузки для социальнозначимой и чувствительной к изменениям хозяйственной сферы.

Идея централизованного обращения с медицинскими отходами

Принятие решений о развитии отрасли законодательства должно строиться, исходя из существующих в ней пробелов и проблем, которые такими пробелами создаются. Применительно к регулированию медицинских отходов проблемой является не само отсутствие в системе институтов, идентичных законодательству об отходах производства и потребления, а рост числа несанкционированных свалок, который наблюдается из года в год [1; 14].

Пытаясь решить вопрос, Правительство Московской области разработало законопроект о проведении эксперимента по централизованному обращению с медицинскими отходами, который предусматривает создание территориальных схем обращения с медотхода-ми, выбор специализированного регионального оператора, утверждение для него тарифа на оказание услуг [3].

Попытка инкорпорировать институт специализированного оператора в систему медицинских отходов, на наш взгляд, является одним из наиболее удачных предложений. Она должна способствовать созданию четкой модели взаимодействия между субъектами и упорядочить потоки медицинских отходов. Учитывая необходимость детальной проработки инициативы, предлагаем следующие варианты ее развития:

• 1.    Сохранение возможности для самостоятельного обращения с отходами. Согласно текущей концепции законопроекта, все объемы медицинских отходов должны передаваться региональному оператору. Однако такой подход не учитывает способности медицинских и фармацевтических организаций к самостоятельному обращению с отходами на собственных объектах утилизации и обезвреживания. Более того, необходимо учитывать, что эпидемиологически опасные отходы класса В могут обеззараживаться / обезвреживаться только децентрализованным способом, то есть на объектах образующего их учреждения (пункт 200 СанПиН 2.1.3684-21).

• 2.    Включение в централизованную систему иных операторов по обращению с отходами. Законопроект не создает правового регулирования для иных лиц, которые обладают мощностями для обращения с медицинскими отходами. Как показывает опыт функционирования операторов в системе ТКО, региональный оператор в любом случае будет не способен самостоятельно обеспечить обращение со всем объемом отходов, образуемых на территории региона. Для этих целей законодательство сохраняет за региональным оператором право на привлечение для оказания услуг третьих лиц – иных операторов по обращению с отходами (пункт 10 статьи 24.6 Закона № 89-ФЗ), чьи объекты также включаются в территориальные схемы.

• 3.    Определение тарифного «меню». Законопроект предусматривает утверждение единого предельного тарифа на услугу регионального оператора, однако такой подход не учитывает, что система ценообразования в сфере медицинских отходов должна предусматривать тарифы и на услуги иных операторов по обращению с отходами, привлекаемых регоператором. Такие операторы, как правило, оказывают лишь отдельные виды услуг с отходами и не смогут определять цены на основании единого предельного тарифа. В связи с этим необходима тарифная сетка, предусматривающая различные варианты деятельности операторов.

• 4.    Гармонизация схем отходов. Необходимо учитывать, что создаваемые в порядке статьи 13.3 Закона № 89-ФЗ территориальные схемы по обращению с отходами носят общий характер, в связи с чем регулируют вопросы, связанные и с медицинскими отходами [13]. Планируемая к созданию территориальная схема по обращению с медицинскими отходами должна быть гармонизирована с общей территориальной схемой субъекта РФ, а законопроект должен предусматривать соответствующий механизм для синхронизации содержания таких схем.

Помимо указанного, поскольку в составе медицинских отходов образуются и особые категории отходов, относящиеся к полномочиям других специализированных операторов (федеральный оператор отходов 1 и 2 классов опасности, национальный оператор радиоактивных отходов), то концепция проекта должна разрешать вопросы взаимодействия регионального оператора медотходов с такими лицами.

Выводы

Как показало проведенное исследование, сфера обращения с медицинскими отходами испытывает недостаток правового регулирования, что приводит к росту экологической и эпидемиологической угрозы. Предлагаемые научным сообществом концепции решения проблемы основаны на инкорпорации в систему медотходов институтов, применяемых в законодательстве об отходах производства и потребления, что, однако, не всегда учитывает их специфику как объекта регулирования.

Принятие решений о совершенствовании режима обращения с медотходами должно соответствовать целям, которые были заложены в основу выведения медотходов из-под ординарного регулирования в соответствии с Законом № 89-ФЗ, в том числе наличие собственных условий для лицензирования медицинских и фармацевтических организаций, а также специфических механизмов контроля и учета.

На наш взгляд, наиболее оптимальным путем развития системы медотходов является концепция централизованного обращения с созданием института регионального оператора и утверждением территориальной схемы, которая заложена в законотворческую инициативу проекта Московской области, что позволит упорядочить потоки медотходов без создания излишней административной нагрузки для учреждений.

В то же время, как показал анализ, инициатива находится на ранней стадии и требует определенной доработки концепции. В рамках исследования выработаны конструктивные предложения, которые, как нам кажется, позволят приблизить концепцию законопроекта к оптимальным условиям.