К вопросу о реализации некоторых изменений законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении

Изменения, внесенные в 2014-2015 годах в законодательство о местном самоуправлении, изначально не обозначались официально как реформа, однако по своей глубине и масштабу приобрели характер кардинальных преобразований.

Часть нововведений, действительно, можно назвать актуальными и полезными. Например, расширение количества моделей организации местного самоуправления предоставляет спектр возможностей для учета специфики конкретной территории при использования той или иной системы.

Введены новые варианты 1 : глава муниципального образования может избираться депутатами из состава представительного органа и возглавить местную администрацию; кроме того, глава может быть избран депутатами из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, по аналогии с назначением главы администрации. При этом конкурсная комиссия формируется также по аналогичному принципу – наполовину высшим должностным лицом региона, наполовину представительным органом муниципалитета. Депутат, избранный главой, слагает свои депутатские полномочия.

Законодательство о местном самоуправлении стало содержать почти два десятка вариантов соотношения полномочий глав муниципалитетов, порядка их избрания, территориальной структуры власти на местах, что в совокупности позволяют выбрать ту схему, которая наиболее удовлетворяет местным традициям, экономическим и политическим возможностям. Насколько эффективны введенные схемы избрания главы муниципального образования – вопрос дискуссионный, и решать его необходимо с учетом мнения местного сообщества.

В мае 2014 года Государственной Думой был принят Федеральный закон № 136-ФЗ2 , расширивший вариативность организации местного самоуправления. Закон допускает наделение городского округа статусом городского округа с внутригородским делением, то есть создание двухступенчатой системы местного самоуправления с появлением во внутригородских районах представительных органов, глав муниципальных образований, глав местных администраций. Насколько разумна такая организация власти в муниципалитете, сегодня наглядно свидетельствует факт о внедрении двухступенчатой системы всего в трех городах: Челябинске, Самаре и Махачкале, хотя на первоначальном этапе было заявлено о намерениях по реализации реформы более, чем в десяти муниципалитетах, включая Екатеринбург.

Не менее важно, что в связи с принятием в декабре 2014 года Федерального закона № 485-ФЗ 3 появились механизмы перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта

Российской Федерации. Для многих, в особенности, небольших поселений весь спектр вопросов местного значения оказывался неподъемным.

В то же время для крупных и экономически успешных городов варианты расширения муниципальных полномочий способствуют повышению качества жизни населения. Перераспределение полномочий должно дать регионам возможность создать точки роста, передавая дополнительный функционал успешным муниципалитетам.

К сожалению, разумные и прогрессивные инициативы федеральных властей не во всех случаях оказываются верно восприняты в регионах. Новые возможности тогда и только тогда приносят реальную пользу, когда применяются с учетом особенностей муниципального образования, в первую очередь, с учетом мнения его жителей, позиции избранных представителей населения.

На заседании совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления, состоявшемся 26 мая 2014 года в городе Иваново, Президент Российской Федерации В.В. Путин, обозначая механизм реализации законодательных новелл, подчеркивал: «Именно участие граждан в принятии решения наполняет местное самоуправление подлинным смыслом… Нельзя ничего навязывать – надо обязательно принять во внимание мнение глав муниципалитетов, депутатов местных представительных органов»4.

В рамках реализации федеральных новелл Законодательное Собрание Свердловской области перераспределило в пользу региона ряд ключевых полномочий органов местного самоуправления административного центра субъекта: полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, полномочия в сфере рекламы. С 01.01.2016 на основании Закона Свердловской области от 12.10.2015 № 111-ОЗ «О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования «город Екатеринбург» и органами государственной власти

Свердловской области» 5 почти все градостроительные полномочия перешли в Министерство строительства и развития инфраструктуры Свердловской области.

Как отмечено в отчете Главы Екатеринбурга – Председателя Екатеринбургской городской Думы о результатах деятельности за 2016 год, принятом к сведению Решением Екатеринбургской городской Думы от 23.05.2017 года6, следствие такого перераспределения явилось то, что «в 2016 году снизились показатели ввода в эксплуатацию жилого фонда: построено и введено в эксплуатацию общих площадей на 14,4% меньше, чем в 2015 году… Еще значительнее сократилось индивидуальное жилищное строительство: на 34,9% относительно площадей, введенных в эксплуатацию за 2015 год». Кроме того, согласно расчетам, вследствие передачи части полномочий на уровень субъекта Российской Федерации, бюджет города Екатеринбурга в 2016 году потерял около 434 млн руб. (градостроительные полномочия – 197 млн руб.; полномочия по рекламе – 237 млн руб.), а в результате изменения норматива отчислений от налога на доходы физических лиц – 850 млн руб. Таким образом, по вышеуказанным причинам доходы бюджета сократились примерно на 1 284 млн руб.

К сожалению, соответствующие решения принимались без обсуждения с местной общественностью, руководством муниципалитета, населением, а впоследствии ряд полномочий был возвращен на муниципальный уровень.

Еще при принятии федерального закона, допускающего перераспределение полномочий, Президент России Владимир Владимирович Путин подчеркнул: «Никакого произвольного, волюнтаристского перебрасывания полномочий с одного уровня на другой быть не должно»7. Понимание этого президентского посыла было воспринято в регионах неоднозначно.

Другая важная проблема связана с финансовой основой местного самоуправления. Для поступательного развития города необходима стабильность и предсказуемость поступающих доходов. Вместе с тем, на протяжении ряда лет финансовая основа местного самоуправления вымывается.

Екатеринбург для Свердловской области всегда являлся ключевым центром деловой и производственной активности, обеспечивал доходную базу регионального бюджета, в первую очередь в части поступлений от налога на доходы физических лиц. Для сохранения и развития имеющегося потенциала необходимо, чтобы отчисления от НДФЛ оставались в муниципалитете в размере, достаточном для сохранения на его территории благоприятных условий для бизнеса. Однако норматив отчислений от НДФЛ из областного в местный бюджет был снижен до 1 процента.

На основании вышеизложенного предлагается для стабилизации доходов местных бюджетов увеличить норматив отчислений от НДФЛ в местные бюджеты до уровня не менее 25 процентов (среднее значение по городам - «миллионникам»). Этот норматив нужно закрепить в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Кроме того, для решения проблем в сфере дорожного строительства необходимо наполнить дорожные фонды дополнительными источниками доходов на уровне муниципалитетов.

При решении вопросов перераспределения полномочий предлагается законодательно предусмотреть обязанность региональных властей получать согласие органов местного самоуправления.

Таким образом, реализация новелл федерального законодательства о местном самоуправлении применительно к конкретному муниципальному образованию должна проводиться только при условии учета особенностей каждой территории, с полноценным учетом мнения населения, позиции органов местного самоуправления, представителей местной общественности.