К вопросу о реструктуризации сети муниципальных образовательных учреждений

В мае 2010 г. вступил в силу Федеральный закон № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», необходимость разработки которого была обусловлена тем, что существующая в Российской Федерации система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления, от принципов оптимальности и достаточности для предоставления государственных и муниципальных услуг [1, 2].

По мнению авторов реформы бюджетной сферы, ее основными недостатками являлись:

• •    сметное финансирование учреждений, отсутствие прямой связи между финансированием и результатами деятельности учреждения;

• •    отсутствие стимулов к оптимизации и повышению эффективности деятельности.

Определяя новый правовой статус бюджетного учреждения, федеральный закон устраняет указанные выше недостатки, устанавливая связь между финансовым обеспечением деятельности учреждения и показателями эффективности оказания муниципальной услуги, т.е. результатом его работы.

При этом формируется мотивация к экономии выделенных средств, так как не использованные в текущем финансовом году остатки средств, предоставленных бюджетным учреждениям из соответствующих финансов бюджетной системы Российской Федерации, используются в очередном финансовом году на те же цели.

Необходимо заметить, что закон 83-ФЗ завершает нормативное регулирование бюджетной сферы, начатое с принятием закона «Об автономных учреждениях» и изменений в Бюджетный кодекс Россий-

К вопросу о реструктуризации сети муниципальных образовательных учреждений

С.В. Портье

ской Федерации в части внедрения (государственного) муниципального задания.

Вышеуказанные нововведения достаточно четко и оперативно были внедрены на территории Челябинского городского округа.

Закон «Об автономных учреждениях» был принят еще в 2006 г., но для его реализации на местном уровне было необходимо принятие целого ряда нормативных правовых актов.

К настоящему времени в городе Челябинске было принято 8 нормативных правовых актов, в том числе:

• •    акт «Об утверждении форм отчетов о деятельности муниципального автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества»;

• •    акт «Об утверждении порядка осуществления функций и полномочий учредителя муниципальных автономных учреждений города Челябинска»;

• •    акт «Об утверждении порядка рассмотрения предложений о создании муниципальных автономных учреждений путем изменения типа существующих муниципальных учреждений»;

• •    акт «Об утверждении порядка формирования задания учредителя муниципальному автономному учреждению и финансового обеспечения его выполнения»;

• •    акт «Об утверждении перечня муниципальных учреждений, тип которых не подлежит изменению»;

• •    акт «Об утверждении Порядка определения видов особо ценного движимого имущества муниципального автономного учреждения».

Автономные учреждения могут создаваться для оказания услуг (выполнения работ) в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации функций государства (муниципальных образований) в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Для учреждений, осуществляющих деятельность в этих областях, федеральными законами могут определяться особенности регулирования соответствующих отношений. В частности, регулирование отношений в области образования также осуществляется Законом Российской Федерации «Об образовании», Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании в Российской Федерации».

Для организации процедуры перехода в автономный статус необходимо определить критерии, на основании которых учредителем будет приниматься решение о переводе бюджетного учреждения в автономное.

На основании методических рекомендаций по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений (Распоряжение Правительства РФ от 07.09.2010 № 1505-р) нами определены базовые критерии: экономический и управленческий потенциал муниципального учреждения и социальный критерий, основывающийся на объеме и условиях обеспечения социальных гарантий в области образования, установленных законодательством РФ.

При оценке экономического критерия необходимо учитывать, что автономный статус расширяет экономическую самостоятельность учреждения, которое, по сути, становится самостоятельным хозяйствующим субъектом и должно обеспечить свою финансовую стабильность. Необходимо оценить способность учреждения к самостоятельной деятельности на образовательном рынке, к поиску дополнительных источников финансирования. Кроме того, необходимо изучение возможностей рынка услуг, на котором работает учреждение, выражающиеся в существовании спроса и конкурентного предложения на образовательные услуги, в существовании спроса на платные образовательные услуги. Также необходимо учитывать налаженный бухгалтерский учет и процедуры управления финансами, известность и авторитет учреждения среди потребителей, иные конкурентные преимущества учреждения, выраженные в специализации, имеющейся материальной базе, квалификации персонала, сформированности системы контроля качества оказания услуг и т.д.

Управленческий потенциал определяет способность менеджмента к обеспечению функционирования и развития учреждения в новом статусе и изменившейся экономической ситуации. Оценка управленческого потенциала предполагает не только формальную оценку квалификации руководителей (наличие диплома о соответствующем высшем образовании или дополнительном профессиональном образовании), но и определение реального уровня профессиональной компетентности административного персонала учреждения. При решении вопроса о переводе конкретного образовательного учреждения в автономное учреждение необходимо учитывать и социальный критерий.

Для муниципалитета основным требованием является сохранность обеспечения государственных гарантий по предоставлению населению услуг образования, сохранение возможности получения установленного перечня образовательных услуг и обеспечение гарантий получения их на бесплатной основе.

Для граждан – потребителей услуг образовательных учреждений, изменение их типа не должно привести к нарушениям их законодательно установленных прав на получение бесплатных и льготных услуг, гарантированных Конституцией Российской Федерации или ухудшить для них условия доступности этих услуг.

Гарантированные объемы и условия предоставления населению образовательных услуг являются показателями, обязательными при рассмотрении вариантов перевода учреждений образования в автономные учреждения.

Анализ сложившейся в городе Челябинске сети образовательных учреждений, оценка социального критерия, экономического и управленческого потенциала муниципальных учреждений позволили в течение 2009 г. спланиро- вать целенаправленную работу по переводу бюджетных образовательных учреждений в автономный статус. Первое автономное учреждение – детский сад № 449 – было создано в начале 2010 г. к сентябрю 2010 г. в городе функционировало 3 автономных учреждения, в настоящее время – 21 автономное учреждение, в том числе 6 дошкольных учреждений, 15 общеобразовательных учреждений, 2 учреждения завершают процедуру изменения статуса, документы еще 4-х муниципальных образовательных учреждений находятся на рассмотрении.

В настоящее время можно констатировать, что автономными стали наиболее эффективные образовательные учреждения г. Челябинска.

Еще одним направлением реструктуризации сети является создание казенных учреждений и подготовка руководителей бюджетных учреждений к изменению их правового статуса.

Федеральный закон 83-ФЗ дополнил имеющуюся типологию государственных и муниципальных учреждений новым типом казенного учреждения и значительно изменил правовой статус действующих бюджетных учреждений, обеспечивая возможность их функционирования на основе рыночных принципов [1, 2].

Прежде всего, изменяется механизм финансового обеспечения бюджетных учреждений: со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного задания. Данный перевод позволит создать условия и стимул для сокращения внутренних издержек и повышения эффективности их деятельности, так как сэкономленные средства будут оставаться в распоряжении учреждений.

Кроме того, субсидиарное финансирование позволит определить стандарты качества предоставляемых услуг, так как выдаваемое бюджетным учреждениям задание будет содержать не только количественные, но и качественные показатели предоставляемых услуг.

Бюджетным учреждениям будет предоставлено право на самостоятельное распо-

К вопросу о реструктуризации сети муниципальных образовательных учреждений

С.В. Портье

ряжение доходами от приносящей доход деятельности, что приведет к расширению спектра предлагаемых учреждениями платных услуг. Закон «Об образовании» с 1992 г. дает образовательным учреждениям право на оказание платных образовательных услуг. Вопросы оказания платных услуг в сфере образования урегулированы Правительством Российской Федерации, с 01.12.2009 в Кодекс об административных правонарушениях РФ введены дополнения в части установления административной ответственности за нарушение правил оказания платных образовательных услуг. В связи с вышеизложенным, расширение спектра предлагаемых учреждениями платных услуг не приведет к ущемлению конституционных прав граждан на бесплатное образование, а позволит более полно учесть образовательные запросы детей и родителей [1, 2].

Новый закон расширяет права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за учреждением движимым имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает учредитель соответствующего учреждения. Таким образом, «приватизация» имущества образовательных учреждений, о которой говорят противники закона, невозможна. При этом устранена субсидиарная ответственность муниципалитета как собственника имущества по обязательствам бюджетных учреждений [1, 2].

Необходимо отметить, что принятие указанного закона сопровождалось значительным «информационным шумом» об отмене бесплатного образования, приватизации образовательных учреждений. До сих пор, в связи с принятием закона у потребителей образовательных услуг, прежде всего у родителей остаются страхи и опасения.

Необходимо разъяснять суть изменений: конституционное право на бесплатное дошкольное и общее образование никто не отменял, новый федеральный государственный стандарт не уменьшает учебную нагрузку, которая должна обеспечиваться за счет бюджета, а значительно ее увели- чивает (за счет введения дополнительных образовательных программ). По сути, закон меняет механизм доведения средств до учреждения. Объемы финансового обеспечения деятельности муниципальных образовательных учреждений определяются не федеральными законами, а областными и городскими правовыми актами.

Разъяснительная работа с педагогическими коллективами и родителями о сути изменений была проведена в каждом образовательном учреждении.

Завершение процедуры реструктуризации бюджетного сектора в рамках федерального закона 83-ФЗ требует кропотливой работы по созданию необходимой нормативно-правовой базы и значительной организационной работы как на уровне администрации муниципального учреждения, так и на уровне органов управления образованием, выполняющих полномочия основателей образовательных учреждений.

В городе сформирован перечень муниципальных бюджетных учреждений города Челябинска, тип которых подлежит изменению на казенные учреждения (Распоряжение администрации города Челябинска от 09.12.2010 № 8899).

Задачами, которые органы управления образованием города Челябинска решают в настоящее время, являются:

• 1.    Утверждение перечней недвижимого и особо ценного движимого имущества бюджетных учреждений.

• 2.    Переименование и обеспечение внесения изменений в уставы муниципальных образовательных учреждений. Переименование и изменение уставов повлечет за собой переименование учреждений, внесение изменений в документацию учреждений, лицензии и свидетельства о государственной аккредитации, в связи с чем в управлении составлен план по проведению указанных мероприятий начиная с 3 квартала 2011 г.;

• 3.    Разработка в рамках полномочий учредителя целого ряда правовых актов, среди которых:

• •    порядок предварительного согласования совершения муниципальными бюджетным учреждением крупных сделок;

• •    порядок принятия решения об одобрении сделок с участием муниципального бюджетного учреждения, в совершении которых имеется заинтересованность;

• •    порядок определения платы для физических и юридических лиц за услуги (работы), относящиеся к основным видам деятельности муниципального бюджетного учреждения, оказываемые им сверх установленного задания;

• •    порядок составления и утверждения отчета о результатах деятельности муниципального бюджетного учреждения и об использовании закрепленного за ним муниципального имущества;

• •    порядок согласования распоряжения особо ценным движимым имуществом;

• •    порядок составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности муниципального бюджетного учреждения;

• •    порядок определения предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности, превышение которого влечет расторжение трудового договора с руководителем.