К вопросу о совершенствовании государственного финансового контроля: экономико-правовые аспекты

Правотворчество является важной составляющей исследований, посвященных государственной деятельности. Мы исходим из того, что правотворчество – это активная государственная деятельность, когда разрабатываются, в твердо установленном порядке принимаются, официально опубликовываются и вводятся в действие законодательные и иные нормативные правовые акты (далее – НПА). Правотворческая деятельность государства как решающая и завершающая стадия формирования права является одним из признаков государства, отличающих его от других организаций и учреждений общества.

В настоящее время в некоторых случаях мы констатируем факты существования отрасли законодательства без отрасли права (таможенное законодательство, водное законодательство и т.д.).

Возможен и наиболее желательный вариант, способствующий сближению и гармоничному развитию двух систем – совпадение правовой и законодательной отраслей. Бюджетный контроль – это разновидность государственного финансового контроля, который осуществляют субъекты финансового контроля (специально уполномоченные органы) за формированием и оптимальным расходованием фонда денежных средств.

Однако до настоящего времени законодательно термин «бюджетный контроль» не закреплен, в то время как существо понятий и определений «финансовый контроль» и «финансово-бюджетный надзор» обусловлено законодательными и иными НПА. Так, например, в р. 9 гл. 26 Бюджетного кодекса РФ1, которая имеет название «Основы государственного (муниципального) финансового контроля», по существу содержатся контрольно-бюджетные правоотношения.

Отметим при этом следующие обстоятельства. В случае если осуществляются контрольные действия за правильностью исчисления, объёмом и соблюдением сроков уплаты налоговых доходов бюджета, то это – налоговый контроль. Если же контрольные действия направлены на выявление нарушений по вопросам правильности исчисления, полноты и соблюдения сроков неналоговых доходов бюджета, то это – бюджетный контроль.

Уместно отметить, что основы налогового и валютного контроля в процедурном и фактическом плане закреплены законодательством.

Так, в соответствии со ст. 71 Конституции РФ федеральный бюджет находится в ведении Российской Федерации2. Следовательно, осуществление бюджетного контроля средств федерального бюджета – это преимущественное право Российской Федерации. При обращении к ст. 73 Конституции РФ3 становится очевидным, что бюджетный контроль бюджетных средств субъектов РФ осуществляется соответствующими органами субъектов РФ и законодательно должен быть отрегулирован в региональных законодательных и иных НПА4.

Приведенный перечень неупорядоченности правовых норм не является исчерпывающим, поскольку в некоторых других законодательных актах, которые регулируют другие, а не контрольно-бюджетные отношения, содержатся правовые нормы, посвященные бюджетному контролю.

Систематизация законодательных и иных НПА по аналогии с федеральным уровнем свидетельствует о следующем.

Прежде всего, отметим, что это основные законодательные и иные НПА субъектов РФ, которые, как правило, включают общие нормы об органах, проводящих бюджетные контрольные процедуры в том или ином субъекте. Например, Уставом Курской области установлено, что Контрольно-счетную палату (КСП) Курской области образует Курская областная Дума. КСП Курской области – это постоянно действующий государственный финансово-контрольный орган области, который подотчётен Курской областной Думе. Что касается полномочий, структуры, порядка формирования и деятельности КСП Курской области, они определены законом области. КСП Курской области имеет права юридического лица, её финансирование осуществляется из средств Курского областного бюджета, что предусмотрено отдельной строкой.

Более того, нередки случаи, когда контрольно-счётный орган субъекта РФ имеет правовой статус и основы деятельности, которые определены законом соответствующего субъекта РФ. В некоторых субъектах РФ принимаются специальные законодательные акты в сфере финансового (бюджетного) контроля. Имеют место факты, когда акты исполнительных органов власти субъектов включены в региональные законодательные акты по бюджетному контролю.

Действующее законодательство Российской Федерации не содержит определения понятия «форма бюджетного (финансового) контроля», но в БК РФ закреплены основные виды государственного (муниципального) финансового контроля. Согласно нормам основных положений, приведенных в ст. 265 БК РФ5, видами финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами власти, являются: внешний, внутренний, предварительный и последующий. Таким образом, из норм ст. 265 БК РФ следует: во-первых, финансовый контроль, на который указано в приведенной статье, осуществляется в бюджетной сфере, и, по существу, это бюджетный контроль; во-вторых, в названных видах контрольные мероприятия осуществляются органами власти законодательными (представительными) и исполнительными.

В правоприменительной практике формы контрольных проверок, которые осуществляются органами исполнительной власти, приводятся в подзаконных актах, регулирующих порядок проведения этими органами контрольных процедур. В качестве примера могут быть приведены положения Административного регламента ФСФБН (Федеральная служба финансово-бюджетного надзора)6.

Особо отметим, что правовое регулирование финансового контроля в России осуществляется нормами актов, относящихся к разному уровню. В частности, это такие акты, как БК РФ, НК РФ и другие федеральные законы и НПА (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, подзаконные акты Российской Федерации, имеющие императивный характер, международные договоры и соглашения, заключенные и принятые Российской Федерацией) [1].

Однако вышеуказанные противоречивые нормы права предназначения предупредить финансовые нарушения не выполняют.

К такой бессистемности в урегулировании правоотношений, которые складываются между объектами и субъектами финансового контроля, и характерной неадекватности его развития ведет, прежде всего, отсутствие в системе российского законодательства самостоятельного федерального законодательного акта о финансовом контроле.

В этих условиях настоятельно необходимым становится принятие Федерального закона «О государственном и муниципальном финансовом контроле в Российской Федерации» (далее – законопроект), который должен стать базовым актом в области организации и осуществления финансового контроля [2].

В законопроекте прежде всего следует закрепить положение о необходимости осуществления финансового контроля в Российской Федерации не только государственными и муниципальными органами, но и общественными организациями.

Далее надлежит отразить цели, задачи, направления его осуществления, определить понятие «финансовый контроль», его содержание, стадии (объект, субъект, техника и технология и результативность – это уже локальное правотворчество) и виды.

В законопроекте необходимо дать характеристику системы, принципов, форм и методов осуществления финансового контроля.

Особое внимание следует уделить своеобразию структуры органов финансового контроля, которое заключается в отсутствии единой системы органов финансового контроля в Российской Федерации. Это, в свою очередь, служит основанием разграничения предметов ведения и полномочий контрольных и надзорных органов исполнительной власти [3].

При разработке методологических основ и процедур необходимо определиться с классификацией финансового контроля по содержанию в зависимости от подотраслевой специфики финансово-правовой науки и сопоставимости форм контрольных мероприятий. При этом следует учесть предусмотренные действующим законодательством латентные процессы.

При определении методических основ и в целях повышения эффективности контрольных действий следует законодательно дать определение таким понятиям, как «ревизия», «комплексная ревизия», «проверка» и «нецелевое использование средств».

В целях исключения параллелизма и улучшения координации деятельности органов финансового контроля различных уровней власти надлежит в законопроект ввести раздел «Формы взаимодействия органов финансового контроля».

Максимизации результативности контрольных мероприятий послужат и предусмотренные законопроектом коллегиальные принципы управления надзорными органами и эффективные механизмы досудебного обжалования их действий и решений.

В «Заключительных положениях» следует определить порядок введения в действие законопроекта в силу и порядок изменения в связи с этим действующего законодательства и иных НПА.

Укрепление доверия как физических, так и юридических лиц к проводимым в Российской Федерации преобразованиям, несомненно, станут политическими последствиями реализации предлагаемого законопроекта. Планируемые правовые последствия будут способствовать не только ресурсообеспечению финансового правотворчества, но и облегчению правоприменительной практики.