К вопросу о возвращении прокурору права на возбуждение уголовного дела

Место прокуратуры в системе правоохранительных органов уже довольно давно является предметом споров и дискуссий. Прокурор лишился права возбуждать уголовное дело согласно изменениям в законодательстве 2007 года. На сегодняшний день по ч.1 ст. 146 УПК РФ данным правом обладают орган дознания, дознаватель, руководитель следственного органа, следователь (при наличии повода и основания, предусмотренных ст. 140). Очевидно, что возбуждать уголовное дело не управомочен только прокурор, в отличие от остальных государственных органов со стороны обвинения. Мы считаем, что подобное положение не позволяет прокурору в полной мере исполнять возложенные на него функции, такие как уголовное преследование и прокурорский надзор, хотя бы потому, что прокурор осуществляет надзор за органами, управомоченными возбуждать уголовное дело, но при этом сам такого права не имеет.

Касательно данного вопроса справедливо высказалась Н.С. Манова: «…без возможности самостоятельно возбудить уголовное дело право прокурора на участие в уголовном преследовании на досудебном производстве превращается больше в формальность, чем в реальную возможность» [1].

Хотелось бы отметить слова А. Соловьева и М. Токаревой: «…оптимально было бы восстановить имевшиеся у прокурора ранее права по личному усмотрению выявленных им нарушений закона путем возбуждения им уголовного дела и отмене незаконного решения следователя об отказе в возбуждении уголовного дела» [2].

Размышления о месте прокурора в уголовно - процессуальной триаде содержатся в монографии профессора Л.В. Головко, где он представил схему разграничения уголовно-процессуальных функций: «I. Дознание (полицейская деятельность) -> II. 1) Уголовное преследование (прокурорская деятельность) -> 2) Предварительное следствие (судебная деятельность) -> 3) Разрешение уголовных дел (судебная деятельность)» [3]. Стоит отметить, что уголовное преследование, которое включает в себя возбуждение уголовного дела, автор предпочитает отнести к компетенции прокурора, с чем мы готовы согласиться.

Подобные высказывания учёных подтверждаются и практикующими юристами. К примеру, в своей научной статье заместитель Генерального прокурора И.В. Ткачев (занимавший должности прокурора республики Дагестан, Оренбургской, Курской областей) отмечает: «Лишение прокурора полномочия по возбуждению уго- ловных дел значительно снизило результативность надзорной деятельности. В некоторых случаях прокурорам приходится в прямом смысле годами добиваться привлечения к уголовной ответственности» [4].

Действительно, согласно ч. 6 ст. 148 УПК прокурор, признав постановления органа дознания, дознавателя или руководителя следственного органа, следователя об отказе в возбуждении уголовного дела незаконными и необоснованными, отменяет их и направляет к начальнику органа дознания и руководителю следственного органа соответственно. Однако после внесения изменений в ст. 148 УПК в 2010 году прокурору было предоставлено такое право.

Мы также можем обратиться к высказыванию А. Кругликова: «возвращение прокурору полномочий по отмене указанных необоснованных и незаконных постановлений следователя и руководителя следственного органа, несомненно, усиливают его роль в осуществлении уголовного преследования и руководстве им» [5].

Однако, хотя А. Кругликов и говорит об усилении роли прокурора в уголовном преследовании, стоит заметить, что руководитель следственного органа может отменить данный отказ в силу его незаконности и необоснованности и возбудить уголовное дело. Иными словами, если руководитель следственного органа соглашается с позицией прокурора (который от имени государства осуществляет уголовное преследование и надзор за органами следствия и дознания), то постановление прокурора становится лишь поводом для возбуждения уголовного дела.

Если обратиться к ч.4 ст. 39. УПК, в случае возникновения разногласий между прокурором и руководителем следственного органа по поводу возбуждения уголовного дела, руководитель следственного органа в течение 5 суток направляет прокурору постановление о несогласии с его требованиями. Согласно ч. 6 ст. 37 УПК прокурор вправе обратиться с требованием об устранении указанных нарушений к руководителю вышестоящего следственного органа. Если и руководитель вышестояще- го следственного органа не согласен с позицией прокурора, то последний управомочен обратиться к Председателю Следственного комитета Российской Федерации или руководителю следственного органа федерального органа исполнительной власти. Однако если на этой стадии прокурор также не получит поддержки, он управомочен обратится к Генеральному прокурору РФ, решение которого обжалованию не подлежит.

Проанализировав полномочия прокурора в уголовно-процессуальной деятельности, мы можем отметить правильность слов А. Кругликова о том, что «законность и обоснованность требований прокурора об устранении нарушений федерального законодательства проверяют в первую очередь, причем неоднократно, соответствующие руководители следственных органов (и даже следователь!)» [5].

В итоге снова возникает вопрос о способности прокурора в полной мере осуществлять свои функции, которые прежде всего, направлены на обеспечение законности предварительного следствия. В подобных условиях досудебное производство и в целом уголовное судопроизводство может затянуться лишь по той причине, что прокурор не обладает полномочиями самостоятельно возбудить уголовное дело.

Наше мнение по этому поводу подтверждают авторы С.Э. Воронин и Н.А. Кириенко: «такой порядок ... не способствует эффективности уголовного судопроизводства, поскольку затягивает процесс восстановления нарушенных прав заинтересованных лиц и организаций» [6].

Интересна также мысль Ю. Синельщи-кова: «Мировая практика однозначно свидетельствует о неразрывности связи правового статуса прокурора с правом возбуждения производства по уголовному делу. В условиях отсутствия у прокурора такого права существенно осложняется выполнение им функции уголовного преследования в досудебных стадиях» [7].

Для подтверждения позиции можно обратиться к ст. 2 Рекомендаций № R (2000) Комитета министров Совета Европы: «Во всех системах уголовного судопроизвод- ства прокуроры решают вопрос возбуждать или продолжить ли дело» [8].

Обращаясь к этому же документу, можно отметить 16 статью: «…прокуроры должны, в любом случае, иметь возможность беспрепятственно возбуждать дела против государственных должностных лиц, в особенности за дачу или получения взяток, незаконное использование полномочий, грубое нарушение прав человека и за другие правонарушения, признанные международным правом» [9].

Так, после рассмотрения различных точек зрения, международного опыта и ана- лиза законодательства возникает вопрос: почему законодатель исключил полномочие, которое позволит прокурорам Российской Федерации способствовать реальному и эффективному разрешению уголовных дел?

Обратимся к статистике 2005 года, когда прокуроры ещё имели право возбуждать уголовное дело: «прокурорами в РФ было отменено 517 706 постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, причём каждое четвёртое – с одновременным возбуждением уголовного дела» [10]. Если рассматривать влияние лишения права прокурора самостоятельного возбужде- ности, то наблюдается тенденция его ухудшения. Мы обратились к официальным документам Генеральной прокуратуры и свежие данные о выявлении нарушении законов на стадии возбуждения уголовного дела приходятся на октябрь 2022 года – 4 341 436 нарушений. За тот же период в 2021 году было выявлено 4 307 000 нарушений, а в 2020 году – 4 223 077 [11].

Таким образом, мы возвращаемся к проблеме, возникшей в силу изменений 2007 года, о которой говорит А.В. Спирин: «прокурор лишен права самостоятельно и оперативно устранить эти грубые наруше- ния путем вынесения постановления о возбуждении уголовного дела, а вынужден использовать довольно «неповоротливые» конструкции, предусмотренные в п. 2 ч. 2 ст. 37, п. 4 ч. 1 ст. 140, ч. 6 ст. 148 УПК РФ» [12].

На основании изложенного, полагаем необходимым внести в УПК РФ нормы, наделяющие прокурора полномочиями по возбуждению уголовного дела. Так будет восстановлен баланс между элементами классической уголовно-процессуальной триады, который в настоящее время в Российской правовой системе, к сожалению, отсутствует.

ния уголовного дела на состояние закон-