К вопросу о задачах законодательства об административных правонарушениях

Всоответствии со ст. 1.2 КоАП РФ задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений. Норма, являясь отраслевой версией ч. 1 ст. 2 УК РФ, ориентированная прежде всего на законодателя, обязанного соотносить с ней свои инициативы, редко отражается в правоприменительных решениях, фигурируя в качестве элемента вводной части фрагментов решений, в которых вывод предметно обосновывается иными положениями и тезисами1.

Статья не претерпела изменений с момента принятия КоАП РФ, однако этот факт не может служить подтверждением ее юридического совершенства. Каждый юрист может привести примеры, когда очевидно дефектные нормы, не сталкиваясь с необходимостью буквального практического применения, существуют длительное время без каких-либо корректив. Достаточно вспомнить ст. 1 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 «О милиции», около двадцати лет необоснованно определявшую милицию как систему государственных органов исполнительной власти (как известно, милиция была лишь частью таких органов). Тем не менее внимание к ст. 1.2 КоАП РФ позволяет сделать некоторые наблюдения.

Во-первых, ее содержание характеризует не задачи законодательства, а его цель – предполагаемое состояние (модель) развития общественных отношений, к которым посредством закрепления и реализации правовых норм стремятся уполномоченные субъекты. К числу задач правильнее было бы относить регламентацию перечня административных наказаний, правил их назначения, распределения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, установление перечня административных правонарушений, процессуального порядка применения законодательства об административной ответственности и его исполнения и т.д.

Во-вторых, Д.А. Липинский обращает внимание на использование законодателем сразу двух терминов: «охрана» и «защита». По мнению указанного автора, охрана – более общее понятие, о защите же уместно вести речь в тех случаях, когда общественные отношения нарушены, «когда не сработал меха- низм охраны. Защита права связана с наказанием правонарушителей и восстановлением общественных отношений» [4, с. 32]. Мнение не нашло убедительных подтверждений ни в законодательстве, ни в правоприменительной практике. Например, устойчивое словосочетание «охрана общественного порядка» вполне охватывает и случаи реагирования на конкретные административные правонарушения. Вряд ли законодатель, подобным образом формулируя норму, отрицал необходимость защиты здоровья граждан и охраны общественной нравственности.

В-третьих, нет сомнений в том, что приведенный законодателем перечень объектов охраны не является полным. Для этого достаточно сравнить текст нормы с названием глав второго раздела КоАП РФ. Развивая эту идею, С.В. Горб предлагает отказаться от такого подхода и отразить в статье задачу эффективной защиты личных и общественных прав человека и гражданина, юридических лиц и государства. Как предполагается, «это определение объединяет все установленные ст. 1.2 задачи, включая предупреждение административных правонарушений, и одновременно расширяет указанный в статье перечень задач, определяя прямое указание на общественный правовой интерес в административном законодательстве» [2, с. 356].

Конечно, речь в данном случае идет прежде всего о лицах, чьи интересы могут быть нарушены в результате совершения административных правонарушений. Однако иногда меры административной ответственности применяются даже в тех случаях, когда совершаемое лицом действие (бездействие) несет угрозу для него самого. Примером может служить применение ст. 12.6 КоАП РФ («Нарушение правил применения ремней безопасности или мотошлемов»), ст. 6.9 КоАП РФ («Потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача либо новых потенциально опасных психоактивных веществ»), ст. 6.9.1 КоАП РФ («Уклонение от прохождения диагностики, профилактических мероприятий, лечения от наркомании и (или) медицинской и (или) социальной реабилитации в связи с потреблением наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача либо новых потенциально опасных психоактивных веществ») и т.д. При этом сохраняются все существенные признаки юридической ответственности. В частности, материальное основание административной ответственности – административное правонарушение определяется законом как противоправное виновное действие или бездействие (ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ). Желания лица, не воплотившиеся в его противоправном поведении, не могут служить основанием административной ответственности. Для сравнения, ситуации, когда санкции применяются в целях защиты и восстановления самого нарушителя, весьма типичны для религиозной ответственности. В частности, понятие «грех» в православной традиции принято связывать в большей степени не с нарушением, а с раной, который человек сам себе наносит. В этом случае до совершения лицом действия или бездействия, имеющих внешнее выражение, выделяются пять этапов его мыслительной деятельности, только первый из которых – прилог – не является основанием для ответственности. Защита же прав лица путем его привлечения к административной ответственности относительно условна, поскольку, как правило, связана с его участием в формировании более благоприятных статистических показателей, например, касающихся дорожно-транспортного травматизма.

Ранее действовавший КоАП РСФСР предусматривал задачу воспитания граждан в духе точного и неуклонного соблюдения Конституции СССР, Конституции РСФСР и советских законов, уважения к правам, чести и достоинству других граждан, к правилам социалистического общежития, добросовестного выполнения своих обязанностей, ответственности перед обществом. Соответственно, одной из целей применения административного взыскания указывалось воспитание лица, совершившего административное правонарушение, в духе соблюдения советских законов, уважения к правилам социалистического общежития. Современный КоАП РФ таких целей не предусматривает, что представляется вполне обоснованным.

Известно, что в соответствии с ч. 2 ст. 43 УК РФ уголовное наказание применяется в целях восстановления социальной справедливости, а также в целях исправления осужденного и предупреждения совершения новых преступлений. Однако в отличие от КоАП РФ уголовное наказание применяется только судом, осуществляющим правосудие. Несудебные субъекты административной юрисдикции, рассматривающие абсолютное большинство дел об административных правонарушениях, имеют иные задачи, связанные с достижением определенных показателей в порученной сфере управления.

Представляется, что вопрос о связи воспитания и административной деликтности часто необоснованно упрощается, в результате чего ключевой причиной совершения административных правонарушений называется правовой нигилизм, который нередко относят едва ли не к особенностям российского национального менталитета. Известное утверждение – «строгость российских законов смягчается необязательностью их исполнения» – обычно привлекает внимание только своей заключительной частью. Между тем не меньшее негативное значение имеет правовой идеализм – романтизация и преувеличение роли права в жизни личности, общества и государства. Не обусловленная необходимостью жесткость законодательных предписаний – частая причина их заведомой нере-ализуемости. К сожалению, в сознании, как обывателя, так и правоприменителя прочно укоренилось ошибочное мнение о том, что кто-нибудь когда-нибудь может создать такой закон, при котором «все правильные законы будут выполняться».

Правовой нигилизм – понятие, имеющее явно негативную коннотацию, судя по имеющимся в научной литературе определениям требующее расширительного толкования. Права Е.К. Матевосова, отмечающая, что распространенное мнение о том, что правовой нигилизм есть правовая безграмотность, более чем ошибочно [5, с. 1042]. Но трудно согласиться с Т.Г. Касаевой, отмечающей, что правовой нигилизм представляет собой демонстрируемое явно или скрытно отрицательное отношение к праву в любых его проявлениях [3, с. 52]. Наверно было бы неправильным отрицать саму возможность существования людей, буквально соответствующих такому описанию, однако рассматривать их (хотя бы в силу их малочисленности) в качестве фундаментальной причины административной деликтности нельзя. Нельзя, например, утверждать, что водители, даже систематически превышающие нормативно разрешенную скорость движения на транспортном средстве, в действительности отрицают значимость Конституции Российской Федерации, Гражданского или Уголовного кодексов России «в любых их проявлениях». Даже в отношении лиц, ведущих антиобщественный образ жизни, допускающих совершение большого количества различных административных правонарушений, уместнее вести речь не о нигилизме, предполагающем активное непринятие ценности права, а о юридической индифферентности, в основе которой равнодушное, безразличное отношение к правовым ценностям.

В.И. Гойман отмечает, что правовой нигилизм – это «сформировавшееся в общественном или индивидуальном сознании устойчиво пренебрежительное или иное негативное отношение к праву, наличие у должностных лиц и граждан установки на достижение социально значимых результатов неправовыми средствами или предельно минимальное их использование в практической деятельности, характеризующееся отсутствием солидарности с правовыми предписаниями, или исполнение (соблюдение) их исключительно под угрозой принуждения либо вследствие корыстных побуждений» [1, с. 5]. Одно из наиболее удачных определений, оно тем не менее не отражает многообразия причин отсутствия такой солидарности. В одних случаях это незнание нормативных требований, которое не освобождает от ответственности, но является причиной совершения многих ад- министративных правонарушений. В других – наличие не менее значимой для субъекта права мотивации от необустроенности (например, отсутствия удобного пешеходного перехода через дорогу) до причин идеологического характера. Например, в соответствии с пунктом III.5 Основ социальной концепции Русской Православной Церкви «Если власть принуждает православных верующих к отступлению от Христа и Его Церкви, а также к греховным, душевредным деяниям, Церковь должна отказать государству в повиновении».

В.А. Туманов определял правовой нигилизм как «скептическое, негативное отношение к праву, вплоть до полного неверия в его потенциальные возможности решить социальные проблемы так, как того требует социальная справедливость» [7, с. 20]. Однако такое определение в большей степени характерно для правового пессимизма – формы деформации правосознания, которая характеризуется неверием в силу регулирующих и охранительных свойств права, убежденностью в бесперспективности принимаемых правовых актов, их неспособности принести положительные результаты, а также безысходностью в решении жизненных проблем правовыми путями.

В содержании ст. 1.2 КоАП РФ защита и предупреждение связаны только с административными правонарушениями. Однако законодательство об административных правонарушениях имеет гораздо более широкий спектр предназначений. Очевидно, что применяя меры административной ответственности к нарушителям общественного порядка, правоохранительные органы предупреждают совершение в том числе преступлений, а привлечение к административной ответственности за нарушения правил пожарной безопасности преследует в том числе цель снижения вероятности возникновения пожаров и т.д. [подр.: 8, с. 51-52] Применение законодательства об административных правонарушениях может иметь формально предопределенное уголовно-правовое значение, например в случаях, предусмотренных п. «а» ч. 7 ст. 79 УК РФ, или иным образом влиять на правовой статус правонарушителя1.

Устанавливая административную ответственность за то или иное деяние, законодатель прежде всего демонстрирует вектор государственной политики в определенной области, иногда без какой-либо надежды обеспечить реагирование хотя бы на большую часть реально совершаемых административных правонарушениях. Часто это просто невозможно с учетом ограниченности ресурсов правоохранительных структур и приоритетов в поставленных перед ними задачах. Достаточно стандартной выглядит ситуация, при которой значительные изменения статистических показателей применения законодательства об административной ответственности за то или иное правонарушение характеризуют скорее не состояние правопорядка, а корректировку организации соответствующие правоохранительной деятельности.

Важно, что меры административной ответственности принято рассматривать в качестве разновидности одного из методов государственной управленческой деятельности. Целью последней, как известно, является достижение результатов в порученной сфере. С одной стороны, это предполагает массовость административных правонарушений, которая часто требует использования принципиально иных, не характерных для уголовного права подходов. Нетрудно, например, заметить, что наибольший по количественным показателям и стремительно расширяющийся сегмент административных правонарушений, связанный с фиксацией работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи, связан частично с отрицанием важнейшего принципа субъективного вменения [подр.: 9, с. 104-109].

С другой стороны, актуализируется вопрос о необходимости применения мер административной ответственности в каждом случае выявления административного правонарушения. Например, допускают ли нарушения: инспектор ПДН, выявившая факт административного правонарушения со стороны несовершеннолетнего, но ограничившаяся устной беседой с ним и его законными представителями, или сотрудник ППС, который провел профилактическую беседу и не предпринял мер, направленных на привлечение к административной ответственности лица, допустившего нарушение запрета курения табака? Конечно, в подобных случаях не имеются в виду ситуации, когда поведение полицейского связано с материальным вознаграждением со стороны других лиц – подобные примеры требуют уголовно-правовой оценки. Однако если же речь идет о методе, то его выбор применительно к конкретной ситуации – сфера усмотрения управляющего субъекта. Так, не вызывает сомнений, что, задерживая вооруженного преступника, сотрудник полиции вправе в соответствующих случаях применить огнестрельное оружие и при этом столь же законно ограничиться применением специального средства или боевых приемов борьбы. Очевидно, что принцип равенства перед законом здесь не нарушается. Кроме того, ошибаются и те, кто в качестве аргумента говорит о прямом закреплении КоАП РФ принципа неотвратимости административной ответственности.

Наличие принципа публичности и его содержание само по себе не предопределяются наличием принципа законности [6, с. 10-11]. При определенных условиях сотрудники полиции вправе не возбуждать дело об административном правонарушении, в том числе по причине нецелесообразности такого решения. В юридической литературе высказывалось предложение ограничивать действие принципа публичности в производстве по делам об административных правонарушениях применительно к случаям непосредственного выявления должностными лицами достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, отнесенного к их подведомственности [подр.: 10, с. 10]. Однако идея не стала предметом широкомасшабного научного обсуждения.

Закрепленная в статье 1.2 КоАП РФ формулировка задач законодательства об административных правонарушениях не отражает разницу между уголовно-правовым и административно-правовым инструментарием. Представляется, что более обоснованным было бы закрепить в статье 1.2 КоАП РФ следующую формулировку: «Законодательство об административных правонарушениях применяется судьями, органами, должностными лицами в целях защиты личности, охраняемых законом интересов физических и юридических лиц, а также решения иных задач, возложенных на них (судей, органы и должностных лиц) федеральными законами».