К вопросу об имплементации норм международного права в российское законодательство

Чаще всего имплементация норм международного права в законодательстве какой-либо конкретной страны происходит тогда, когда какое-либо государство желает вступить в крупную международную организацию (региональную или всемирную, например, ООН). Чтобы государство могло получить возможность вступить в нее, оно должно привести свое национальное законодательство в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, уставными документами организации и в соответствие с другими ее требованиями. В случае же подписания международного договора на двусторонней или многосторонней основе с иностранным государством, несколькими государствами или международной организацией, согласие государства на обязательность для него договора может быть также выражено обменом документами, образующими договор с последующей его ратификацией наряду с его принятием, утверждением, присоединением к нему или любым другим способом, о котором условились государства /договаривающиеся стороны/ (ст. 11 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.) для того, чтобы придать ему юридическую силу и сделать его положения обязательными для исполнения каждой из сторон, что впоследствии может найти свое отражение в Основном законе государства.

В практике международных отношений и внутреннем праве отдельных государств встречаются различные способы решения вопроса о формах взаимодействия международного и внутригосударственного (национального) законодательства. Выделяют две монистические и одну дуалистическую концепции соотношения международного и внутригосударственного права, т.е. позиции того или иного государства по отношению к меж-

• 1    Венская конвенция о праве международных договоров (принята 23 мая 1969 г.). aw_treaties.shtml> (дата обращения 12.08.2013).

дународному праву. Монистические концепции (основоположник - В. Кауфманн) исходят из примата (верховенства) какой-либо одной системы права - международного (Г. Кельзен) или внутригосударственного (А. Лассон), но при этом они являются составными элементами единой системы права. Дуалистическая концепция (основоположник - Г.Трипель; Д. Анцилотти) рассматривает международное право и внутригосударственное право как самостоятельные равнопорядковые правовые системы, которые, тем не менее, активно взаимодействуют в процессе нормотворчества и правопримене- 2 ния .

Впервые формула о приоритете норм международного права над внутригосударственным (национальным) правом, изначально продиктованная США как страной-победительницей, была включена в конституции суверенных государств, потерпевших поражение во Второй мировой войне: Конституцию Италии 1947 г. (ст. 10, 11, ч.1, гл.1 - ст.26, ч.1, гл.З - ст.35, ч.2, гл.1, разд.2 - ст.72, 75, 80, ч.2, гл.2-ст.87), Конституцию Японии 1947 г. (гл.2 - ст.9, гл. 10 - ст.98), Основной закон ФРГ 1949 г. (гл.1 - п. 5 ст. 16а, гл.2 - п.З ст.24, ст.25, гл.7 -п.10«с» ст.73, п.1 ст.79, п.З ст.80а, гл.9 -п.2 ст. 100, гл. 10а - п.5 ст. 115а).

Постсоветская Россия в 1993 г. также закрепила этот принцип в своей Конституции (п.4 ст. 15). Таким образом, Конституция Российской Федерации 1993 г. отразила большой шаг вперед в деле признания международного права не только в регулировании отношений между субъектами международного права, но и в регулировании правовых отношений внутри страны. Тем самым, международное право прочно вошло в правовую систему России, что получило конституционное закрепление в целом ряде статей Конституции РФ: Преамбула, гл.1 (п.4 ст.

• 2    Бирюков П.Н. Международное право: учебник / П.Н. Бирюков - 5-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательство Юрайт, 2011. 793 с. (Основы наук). С. 146.

15), гл.2 (п. 1 ст. 17, п.З ст.46, ст.56, 62, 63), гл.З (п.2 ст. 67, ст. 69, п. «к» ст. 71, п. 1«о» ст. 72, 79), гл.4 (п.4 ст. 80, п. «м» ст.83, п.2 ст.85, ст.86, 87, 88, 89), гл.5 (п.1«г» ст. 102, п. «г», «д», «е» ст. 106), Гл. 6 (п.1«в», 1«д», 1«е» ст. 114), гл.7 (п.2«г», п.4, 6 ст. 125).

Центральное место среди приведенных выше норм занимает норма о соотношении международного и внутригосударственного права, закрепленная в п.4 ст. 15 Конституции РФ и ставит вопрос об иерархии общепризнанных принципов и норм международного права в системе внутригосударственного права, где фактически имеется приоритет международного права над внутригосударственны м. Впоследствии эта норма была воспроизведена в Федеральном законе от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» . Однако возникает коллизия: п.4 ст. 15 вступает в некое противоречие с п. 1 той же статьи, где делается акцент на том, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ, а также с п.1 ст.З, где говорится, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Тем самым демонстрируется уже приоритет норм Конституции перед общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ. Это неверно, поскольку общепризнанные принципы и нормы международного права носят императивный (неоспоримый, обязательный) и взаимообусловленный (т.е. содержание каждого из них должно рассматриваться в контексте содержания других) характер, обладают высшей юридической силой по отношению к другим международно-правовым нормам и занимают высшую ступень в этой иерархии, что впоследствии стало регулироваться соответствующим федеральным законом

• 3    Рыхтикова Л.Ю. Консштуционно-правовые основы имплементации норм международного права в Российской Федерации: Монография. / Л.Ю. Рыхтикова. - М.: Грааль, 2004. 88 с. С.9.

• -    ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» 1995 г. (п.З ст.5 Федерального закона дополняет п.4 ст. 15 Конституции). Поэтому в п.1 ст. 15 изначально должна быть сделана оговорка об этом и только потом наиболее полно раскрыта и конкретизирована в п.4. Что еще интересно, так это то, что согласно п.6 ст. 125 Конституции РФ не соответствующие ее положениям международные договоры РФ не подлежат введению в действие и применению. Стало быть, они и вовсе не должны были бы заключаться, чтобы не вступить в противоречие с ныне действующей Конституцией. Таким образом, приоритет отдается только ратифицированным международным договорам. В противном случае международные договоры могут содержать правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о согласии на обязательность которых для России должно приниматься в форме федерального закона, но только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке (ст.22 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» 1995 г.)4, о чем не говорится в п.4 ст. 15 Конституции РФ. Кроме того, Конституционный Суд РФ вправе рассмотреть не вступивший в силу международный договор на предмет его соответствия Конституции РФ. Если отдельные положения договора или он весь в целом будет признан не соответствующим Конституции РФ, то он не может быть ратифицирован или принят и присоединение к нему невозможно5. С.Г. Дзыбова забывает здесь, однако, что возможно и частичное признание международных документов, оговаривающее от-

• 4    Федеральный закон от 15 июля 1995 г. №101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями). (дата обращения 12.08.2013).

• 5    Дзыбова С.Г. Общие закономерности имплементации норм международного права в национальное законодательство // Вестник Адыгейского государственного университета. Серия 1: Регионоведение: философия, история, социология, юриспруденция, политология, культурология. 2010. №1. С.182-183.

каз от признания какого-либо пункта. Так обстоит дело с некоторыми протоколами к Европейской конвенции о правах человека. Из этого следует также и то, что законы и иные нормативно-правовые акты государства подлежат согласованию с международными договорами, участником которых оно выступает, т.е. нормы внутригосударственного права должны соответствовать общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам.

Общепризнанные принципы (а основных их 10) закреплены в Уставе Организации Объединенных Наций, Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН от 24 октября 1970 г. и Хельсинском заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г. Поскольку нет полного единогласия относительно того, какие принципы являются общепризнанными, поэтому следует говорить о том, что Конституция РФ включила в правовую систему России только те общепризнанные принципы, которые Россия признает в качестве таковых, а это в первую очередь те универсальные принципы, которые закреплены в Уставе ООН. Следует отметить, что прямое применение в России норм международного права вовсе не означает их включения в состав норм российского права: нормы международного права не трансформируются в право РФ (в этом нет необходимости, трансформация является всего лишь видом имплементации), а действуют самостоятельно, чего не скажешь о международных договорах. Отсюда видно, что в России имеет место дуалистическая концепция соотношения международного и внутригосударственного права.

Однако имеются и противники приоритета международного права. Например, Е.Ю. Валяев в своей статье предлагает полностью изменить формулировку п.4 ст. 15 Конституции РФ, в котором говорится, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, и если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного догово-ра»6, и заменить на следующую формулировку: «Национальное законодательство в России имеет приоритет над нормами международного права до тех пор, пока нормы международного права не будут включены в национальную правовую систему. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью правовой системы после прохождения установленных процессуальных процедур в порядке, предусмотренном соответствующим федеральным законом. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила национального законодательст-7

ва»7.

Вероятно, автор данного предложения делает такого рода заключение, исходя из того, что проект Конституции РФ прошел экспертизу за рубежом, что подчеркивалось в докладе Президента РФ о проекте Конституции, опубликованном в «Российской газете» от 10 октября 1993 г., чего, например, в добровольном порядке никогда бы не сделали США, да и любое другое современное суверенное государство.

Сразу встает вопрос о правомерности таких изменений. Можно согласиться с тем, что сначала должны быть пройдены специальные процедуры для подобных преобразований в части включения норм международного права в пра-

0 Конституция и государственная символика Российской Федерации. - М.: Эксмо, 2009. 64 с. (Российское законодательство). - С.8.

• 7    Валяев Е.Ю. Внесение поправки в Конституцию России. Необходимо отказаться от приоритета международного права. valyaev.livejoumal.com/6831.html> (дата обращения 12.08.2013).

вовую систему России. Для этого должен быть проведен процесс согласования норм международного права с нормами национального законодательства, и только потом процесс их включения в российское законодательство, в противном же случае это может привести к несоответствию российского законодательства международным обязательствам, а это в свою очередь порождает неисполнение международных обязательств Российской Федерации, и, как следствие, нарушение норм международного права, что как раз и противоречит п.4 ст. 15 Конституции РФ. Также не стоит забывать о том, что отказ от приоритета международного права может серьезно противоречить шести конституционным характеристикам Российского государства, закрепленным в ст.ст. 1, 7 и 14 Конституции РФ, к примеру, одной из них - Россия, согласно ст.1 Конституции, является правовым государством, которое, так или иначе, подразумевает приоритет международного права. Это определяется общими принципами правового государства.

Конституционные поправки и пересмотр Конституции регламентируется Главой 9, в частности, ст. 135, в которой указывается порядок внесения поправок в положения глав 1, 2 и 9 Конституции, а именно Главы 1 (п.4 ст. 15), на которую в данный момент обращено наше внимание. Для внесения предложенной поправки в Конституцию требуется созвать Конституционное Собрание, которое в современной России еще ни разу не собиралось. Это в свою очередь может повлечь за собой разработку проекта новой Конституции или же сохранение ныне действующей Конституции в неизменном виде. Кроме того, в России не существует такого федерального закона, который бы регламентировал работу Конституционного Собрания, что в очередной раз создает коллизию. Фактически изменение вышеуказанных глав невозможно, что дает право признать Конституцию России недоработанной, т.к. имеются положения,

8 которые невозможно воплотить в жизнь . Все это требует немалых усилий, поэтому внести поправку в ныне действующую Конституцию будет весьма непросто.

Общепризнанные принципы и нормы международного права, в частности, норма п.4 ст. 15 Конституции РФ, имеют большое значение для внутренней жизни нашего государства, несмотря на существующие коллизии с другими правовыми нормами. Они стали составной частью российской правовой системы, поэтому неуклонно должны применяться на территории Российской Федерации. Это в свою очередь позволило укрепить позиции нашего государства на международной арене, расширить ее участие в международных организациях, например, вступив в Совет Европы в 1996 г., Всемирную торговую организацию (ВТО) в 2012 г. и приняв на себя новые международные обязательства и ответственность за их выполнение, а также выступить инициатором создания международных организаций нового типа, таких как Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) и группа стран БРИКС, которые охватывают не только территорию постсоветского пространства, но и многие регионы мира.

Так или иначе, России необходимо, с одной стороны, строго соблюдать общепризнанные принципы и нормы международного права и договоренности и, с другой стороны, активно отстаивать позиции сохранения независимости в принятии внутригосударственных законов и нормативно-правовых актов от воли международных субъектов, присваивающих себе функции международного правосудия, тем самым нарушая принцип суверенного равенства государств и принцип невмешательства во внутренние дела государств, и нередко преследующих достижения своих целей. Национальные интересы России, а именно повышение благосостояния граждан и процветание государства - вот основная задача, которую необходимо учитывать при изменениях

• 8    Валяев Е.Ю. Внесение поправки в Конституцию России. Необходимо отказаться.

национального законодательства. Для этого необходим правовой суверенитет, то есть независимость при формировании и функционировании правовой системы как составной части государственного суверенитета. На наш взгляд, соблюдать нормы международного права необходи- мо всем государствам без исключения, но подписывать и ратифицировать только те международные договоры, которые бы не угнетали национальное законодательство и не ущемляли национальные интересы нашей страны.