К вопросу об эффективности реализации норм о защите прав несовершеннолетних

В Российской Федерации за последние 20 лет принято и реализуется большое количество нормативно-правовых актов, направленных на защиту прав несовершеннолетних. В их числе кодифицированные акты федерального уровня (Семейный кодекс РФ); законы, регламентирующие отдельные направления деятельности по защите прав детей (ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», ФЗ «Об опеке и по- печительстве» и др.); законодательные акты субъектов РФ (Закон Республики Бурятия «О некоторых мерах по предупреждению причинения вреда здоровью, физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей в Республике Бурятия», Закон Республики Бурятия «Об общественных воспитателях несовершеннолетних» и др.); многочисленные подзаконные акты. Акты международного права имплементированы в систему российского законодательства – Россией ратифицированы Конвенция о правах ребенка и другие международные акты.

Объекты исследования и их обсуждение

По содержанию нормативные акты, направленные на защиту прав детей, можно условно разделить на две группы: акты, определяющие состав, структуру и компетенцию органов власти в сфере защиты прав детей, и акты, устанавливающие права детей, а также способы и формы их защиты.

Вместе с тем, несмотря на достаточный объем законодательных актов, так или иначе регламентирующих деятельность по защите прав несовершеннолетних, работа механизма защиты прав детей не лишена недостатков. В качестве причин называются недостаточный уровень системности и структурированности законодательства, невозможность однозначного установления субъектов, ответственных за своевременное определение социально-правового статуса несовершеннолетних в РФ.

Системность законодательства как свойство появляется не сразу. Законодательство проходит в своем развитии долгий и сложный путь, прежде чем правовые механизмы начнут работать как часы. Системность права предполагает, что для достижения стоящей перед ним цели элементы, составляющие ее в совокупности, должны взаимодействовать друг с другом. Поэтому необходимо четко понимать состав всех элементов системы, а также функцию каждого из них.

Российское законодательство в сфере защиты прав детей продолжает развиваться. Принятие новых нормативных актов направлено на развитие и совершенствование механизма защиты прав детей. 2012 г. ознаменовался разработкой и принятием Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 гг., которая определила основные направления и задачи государственной политики в интересах детей и ключевые механизмы ее реализации. Так, например, предусмотрено создание государственного алиментного фонда, призванного обеспечивать содержание детей в случае розыска плательщиков алиментов или отсутствия у них доходов и имущества, на которые может быть обращено взыскание.

Вместе с тем, к сожалению, некоторые изменения в законах нельзя назвать полезными и прогрессивными. Например, Т.Я. Хабриева отмечает недостаточность средств правовой защиты интересов детей при продаже, иных формах отчуждения тех жилых помещений, в которых они проживают. До 2005 г. Гражданский кодекс РФ содержал требование о предварительном согласии органов опеки и попечительства на совершение подобных сделок. Однако это ограничение законодатель отменил, руководствуясь интересами развития рынка жилья. В результате многие дети остались бездомными [7].

Одним из важнейших этапов стало принятие в 2008 г. Закона «Об опеке и попечительстве», поднявшего значение деятельности по защите прав детей, в том числе имущественных, на уровень государственной власти субъектов. Однако в дальнейшем государственные полномочия в сфере опеки и попечительства были переданы на уровень местного самоуправления, по сути нивелировав значение столь важного направления государственной деятельности. Как отмечает А.Е. Тарасова, деятельность органов опеки и попечительства как элемента юридического механизма реализации и защиты прав детей, который преимущественно закреплен нормами федерального законодательства, не должна сводиться к деятельности исключительно органов исполнительной власти субъектов РФ (местного самоуправления), состоящих из 2– 3 специалистов в основном в области педагогики [6].

Неоднозначно оценивается и широко известный Федеральный закон от 28.12.2012 № 272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав

ВЕСТНИК Восточно-Сибирского государственного университета технологий и управления и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации». Законом запрещается передача детей, являющихся гражданами РФ, на усыновление (удочерение) гражданам Соединенных Штатов Америки, а также осуществление на территории Российской Федерации деятельности органов и организаций в целях подбора и передачи детей, являющихся гражданами Российской Федерации, на усыновление (удочерение) гражданам Соединенных Штатов Америки, желающим усыновить (удочерить) указанных детей.

Говоря о системности законодательства о защите прав детей, отметим, что оно должно быть предсказуемым, а не действующим в угоду сиюминутным политическим или экономическим интересам участников рынка. Это позволит обеспечить сохранение и возможное повышение достигнутого уровня защиты прав несовершеннолетних, поддержать доверие граждан к закону и к действиям государства.

Существование самого по себе закона не гарантирует реальную защиту прав несовершеннолетних. Применение норм закона во многом зависит от таких факторов, как уровень организации управления процессами применения права, уровень финансирования, уровень кадрового состава правоприменительных органов.

Организация управления процессами применения права предполагает структурированность деятельности правоприменительных органов в зависимости от поставленных перед ними целей. В идеале каждый орган должен решать поставленные перед ним задачи, что позволит системе органов достичь поставленных перед ними социально полезных целей. Анализ деятельности органов, к компетенции которых относится защита прав несовершеннолетних, свидетельствует о наличии проблем именно в организации управления.

Интересы и права детей призваны защищать в первую очередь их родители или иные законные представители, большинство из которых достаточно хорошо справляются с возложенной на них социальной функцией. Сложнее ситуация обстоит с правами детей, оставшихся без попечения родителей или находящихся в трудной жизненной ситуации. Реализация и защита прав этой категории несовершеннолетних возлагается на государство. Компетенцией по исполнению данной государственной функции наделены несколько органов, причем на всех уровнях власти. Для каждого органа определены сферы деятельности, но не определены цели деятельности и сферы ответственности. Каждый орган в рамках своей компетенции осуществляет деятельность по защите прав детей, но эффективность такой деятельности нуждается в объективной оценке.

При рассмотрении вопроса об эффективности применения законодательства о защите прав несовершеннолетних необходимо определиться с целями и объектами деятельности органов власти, причем как в частности для каждого органа, так и для всей системы органов в целом.

Как именно следует формулировать эти цели? Является ли целью деятельности органов власти реализация установленной компетенции (формальное исполнение закона – совершение определенных законом действий)? Или целью такой деятельности является достижение такого социального эффекта, как фактическое повышение качества жизни ребенка, оставшегося без попечения родителей или находящегося в трудной жизненной ситуации? Что является объектом деятельности органов власти – социальное явление или конкретный ребенок?

Особенно остро вопросы защиты прав детей стоят в отношении названной выше категории несовершеннолетних – находящихся в трудной жизненной ситуации. Именно эти дети подвержены наибольшему риску попадания в криминогенную среду, в которой они либо становятся жертвами преступлений, либо сами совершают преступления.

В систему органов власти, призванных защищать права детей, согласно ст. 4 ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и преступлений несовершеннолетних» входят комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы управления социальной защитой населения, федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования (далее ‒ органы, осуществляющие управление в сфере образования), органы Вестник ВСГУТУ. № 1 (58). 2016                       140

опеки и попечительства, органы по делам молодежи, органы управления здравоохранением, органы службы занятости, органы внутренних дел, органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждения уголовно-исполнительной системы (следственные изоляторы, воспитательные колонии и уголовно-исполнительные инспекции).

Названный закон призван решать вопросы предупреждения безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому; обеспечения защиты прав и законных интересов несовершеннолетних; социально-педагогическую реабилитацию несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении; выявления и пресечения случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий.

Вместе с тем в нормативных актах не устанавливаются конкретные итоговые цели деятельности каждого органа. На практике складывается такая ситуация, что все органы в целом и каждый орган в отдельности исполняют возложенные на них обязанности, но положительной социальной динамики не наблюдается. Ежегодно каждый орган власти представляет отчет по установленным показателям. Объемы проделанной работы свидетельствуют о масштабности социальных проблем, но не свидетельствуют об улучшении ситуации [2, 3]. Социальная ситуация не меняется год от года.

Качественные (а не просто статистические) показатели деятельности каждого органа и каждого непосредственного исполнителя в законах не устанавливаются, что влечет в некоторых случаях формальное отношение исполнителей к осуществляемой деятельности. В результате стабильность положительной динамики в сфере защиты прав несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей или находящихся в трудной жизненной ситуации, остается недостижимой.

В то же время в законодательстве присутствуют нормы, определяющие именно качественные показатели работы с несовершеннолетними. Как ни парадоксально это выглядит, но содержатся они в законах субъектов РФ. Например, Закон Липецкой области «Об общественных воспитателях несовершеннолетних» в ст. 8 называет показатели эффективности деятельности общественного воспитателя. К ним относятся: положительная динамика успеваемости несовершеннолетнего и посещения учебных занятий либо добросовестное выполнение трудовых обязанностей; привлечение несовершеннолетнего к занятиям в учреждениях культуры и спорта, иных учреждениях дополнительного образования; отсутствие конфликтных ситуаций, нарушений общественного порядка. Было бы разумно предусмотреть подобные показатели для оценки эффективности деятельности должностных и иных уполномоченных лиц.

Анализ практики Уполномоченного по правам ребенка в Республике Бурятия выявил отсутствие действенного механизма обмена информацией между всеми органами, призванными защищать права детей. Распространены случаи оставления уполномоченными органами и учреждениями без внимания фактов семейного неблагополучия, жестокого обращения с детьми, необходимости оказания им помощи. Районные комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав возложенные на них законом функции по координации деятельности уполномоченных органов местного самоуправления не выполняют. Зачастую профилактическая работа, проводимая сотрудниками органов внутренних дел республики, формальна и не приносит ожидаемых результатов [2, 3].

Отсутствие оперативного обмена информацией между подразделениями по делам несовершеннолетних и другими службами органов внутренних дел, уголовно-исполнительной инспекцией по организации и осуществлению профилактической работы с состоящими на учете подростками, особенно за условно осужденными, имеет негативные последствия. Так, в определенной степени это способствовало рецидиву среди несовершеннолетних ‒ каждое четвертое преступление совершается подростками повторно.

Проблемы координации деятельности между всеми органами по защите прав несовершеннолетних называются как одна из причин недостаточной эффективности работы органов в целом [2, 3]. Заметим, что законодатель достаточно четко определяет орган, ответственный за межведомственную координацию деятельности по защите прав детей.

141 Вестник ВСГУТУ . № 1 (58). 2016

Таким органом, согласно ст. 11 ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав создаются … в целях координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних …. Ст. 2 закона Республики Бурятия «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Республике Бурятия и наделении органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов государственными полномочиями по образованию и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» содержит аналогичную норму: «Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав являются постоянно действующими коллегиальными органами системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, осуществляющими координацию и контроль деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиту прав несовершеннолетних и иные функции в соответствии с действующим законодательством».

Оценивая деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и их прав в своем докладе за 2014 г., Уполномоченный по правам ребенка в Республике Бурятия отмечает низкую эффективность работы КДН и ЗП, «роль которых свелась к сбору отчетов и фиксации случаев неблагополучия и преступлений. В большинстве случаев отсутствует адресная работа с семьей, действия предпринимаются лишь тогда, когда совершается преступление. Оставляет желать лучшего деятельность Правительственной КДН и ЗП. Необходима принципиальная непримиримая к нарушениям должностными лицами прямых обязанностей по защите прав детей позиция. При этом необходимо от констатации фактов нарушений и действий после случившегося, переходить на предупредительные меры и адресную работу с семьей и несовершеннолетними» [3].

Анализ показал, что рост подростковой преступности произошел в результате ослабления профилактической работы органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, самоустранения этих органов от принятия мер по оздоровлению обстановки в семье, неэффективного использования воспитательного потенциала образовательных организаций, недостаточного реагирования со стороны правоохранительных органов на семейно-бытовые конфликты.

Одной из основных проблем низкой результативности системы профилактики является то, что действия в области профилактики правонарушений не носят системного и повсеместного характера. Многие профилактические программы, разрабатываемые в образовательных учреждениях, являются неэффективными и реализуются лицами, не имеющими специальной подготовки. Ситуация усугубляется тем, что в республике отсутствуют образовательные учреждения по подготовке специалистов в области профилактики правонарушений. Это определяет еще одну причину недостаточной эффективности деятельности по защите прав детей.

Кадровый состав органов и учреждений по защите прав детей играет крайне важную роль в решении задач, определенных законом. Еще в 2002 г. в Заключении Экспертного совета при Уполномоченном по правам человека в РФ по теме «Первоочередные меры по защите прав детей и детства в Российской Федерации» как одна из причин малой эффективности многообразных усилий различных ведомств, государственных учреждений, работающих в сфере детства, было названо отсутствие организационно-методических системных подходов в реализации межпрофессионального взаимодействия как в деятельности учреждений, так и в подготовке кадров [4]. Однако и в 2014 г. состояние кадровой проблемы не изменилось [3].

Заключение

Характеризуя все вышесказанное, можно назвать несколько проблем реализации норм о защите прав несовершеннолетних: недостаточный уровень системности законодательства, встречающаяся непоследовательность законодателя в регулировании защиты прав детей; недостаточный уровень межведомственной координации органов по защите прав детей, ведомственная ограниченность и межведомственная разобщенность; отсутствие организационно- Вестник ВСГУТУ. № 1 (58). 2016 142

методических системных подходов в реализации межпрофессионального взаимодействия как в деятельности учреждений, так и в подготовке кадров; отсутствие профилактической направленности в работе с детским населением и семьей; направленность деятельности органов власти и учреждений на те или иные формы коррекции, но не превенцию.

Механизм защиты прав детей должен быть выражен в системе экономических, организационных и правовых мер, которые гарантируются и обеспечиваются государством. Конвенция о правах ребенка гласит, что государства-участники обязуются обеспечить ребенку такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия, принимая во внимание права и обязанности его родителей, опекунов или других лиц, несущих за него ответственность по закону, и с этой целью принимают все соответствующие законодательные и административные меры (п. 2 ст. 3 Конвенции) [5].