К вопросу об обеспечении эффективности правотворчества органов публичной власти

Вопросу эффективности правотворчества уделяется достаточно при‐ стальное внимание в современной научной мысли. Важно отметить много‐ вариантность подходов к данной проблеме. Научные разработки касаются как теоретического аспекта вопроса (понятие, соотношение со смежными понятиями, критерии оценки), так и путей повышения эффективности право‐ творчества, методик ее оценки.

Эффективность представляет собой одну из актуальных проблем тео‐ рии права. Этот термин применяется к таким процессам, как правотворчест‐ во, реализация права, правоприменение. Согласимся с позицией, согласно которой правотворчество является составной частью более широкого поня‐ тия «правовое регулирование», представляющего, в свою очередь, элемент правового воздействия. Правовое воздействие предполагает воздействие на сознание и поведение социальных субъектов, на социальные отношения и процессы, а также воздействие права на нормативный компонент социаль‐ ной действительности [1, с. 29].

При этом следует отметить различие подходов к соотношению понятий «правотворчество» и «правовое регулирование» в отечественной науке. Так, по мнению С.С. Алексеева и Л.С. Явича, правотворчество предшествует пра‐ вовому регулированию и поэтому не может быть включено в процесс право‐ вого регулирования [2, с. 306; 3, с. 204].

Объектом правотворчества органов публичной власти являются нормы права. В результате правотворчества создаются различные нормативные правовые акты и иные формы права. В условиях отечественной правовой системы на первое место выходит вопрос эффективности нормативных пра‐ вовых актов.

Наиболее популярной в современной отечественной науке является трактовка эффективности норм права через ее связь с процессом управления [4, с. 34]. Эффективность правотворчества органов власти может быть оце‐ нена на основании различных подходов: целевого, процедурного, социаль‐ ного, экономического [5, с. 44].

По мнению С.А. Воробьевой, изучение собственно правовых норм, их признаков и условий создания, то есть правовых норм в статичном состоя‐ нии, оказалось сдерживающим фактором при анализе эффективности пра‐ вовых норм [6, с. 98], исходя из чего эффективность правотворчества, по на‐ шему убеждению, зависит от методов правотворчества, направленных на достижение его целей. Предлагаемый широкий подход к рассмотрению ме‐ тодов правового регулирования как формально‐юридическое отражение предмета регулирования нуждается в конкретизации с использованием раз‐ работок юридической техники.

Таким образом, методы правотворчества – это система приемов и спо‐ собов, которые направлены на достижение целей правотворчества. В про‐ цедурном плане эти приемы и способы должны быть соотнесены со стадия‐ ми правотворчества.

Особую важность имеет обнаружение признаков проблемной ситуа‐ ции, сбор информации по ней, анализ проблемной ситуации на основе соб‐ ранной информации, принятие решения о разработке правового документа [7, с. 38].

В условиях отсутствия в Российской Федерации закона о нормативных правовых актах интересен опыт правовой регламентации вопроса планиро‐ вания, имеющийся в Республике Беларусь. В соответствии с Законом Рес‐ публики Беларусь «О нормативных правовых актах»1 планирование является составной частью принципа научности (п. 7 ст. 6) и первой стадией нормо‐ творческого процесса, что следует из определения понятия «нормотворче‐ ская деятельность» (п. 9 ст. 2).

Действующий Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172‐ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»2 не регламен‐ тирует непосредственный процесс планирования и реализации правотвор‐ ческого процесса в России. В Российской Федерации на данный момент дей‐ ствует ряд стратегий, среди которых Стратегия экономической безопасности Российской Федерации до 2030 г., Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации до 2025 г., Стратегия национальной безо‐ пасности Российской Федерации.

Думается, что особую роль в оценке ситуации с целью дальнейшего планирования может играть метод (методика) SWOT‐анализа. Он показыва‐ ет свою состоятельность и важность в качестве метода стратегического пла‐ нирования в управлении предприятиями и позволяет выработать стратегию дальнейшего их развития. Отметим, что данный метод не нашел широкого применения в правотворчестве.

В качестве примера использования SWOT‐анализа в правотворчестве можно привести его применение в ходе разработки Концепции образования детей с ограниченными возможностями здоровья в образовательном про‐ странстве Санкт‐Петербурга1. В приложении 3 к указанному документу при‐ водится SWOT‐анализ факторов внешней и внутренней среды, влияющих на развитие системы образования детей с ОВЗ в данном субъекте. Этот анализ позволил выделить основные благоприятные возможности и потенциальные угрозы, преимущества и недостатки, содержащиеся как во внешней, так и во внутренней среде Санкт‐Петербурга, для включения лиц с ОВЗ в образова‐ тельный процесс. Стратегический анализ факторов был проведен Санкт‐ Петербургской академией постдипломного педагогического образования. Налицо реализация принципа научности правотворческой деятельности.

Признание роли квалифицированных экспертов и специалистов в пра‐ вотворчестве обусловило появление понятия «правотворческий консал‐ тинг». Его цель – разработка концепций нормативных правовых актов, оцен‐ ка эффективности действия норм, выявление рисков, связанных с новыми правовыми решениями, построение юридических прогнозов.

Зародившись сначала в рамках теории управления и экономической науки, термин «консалтинг» был впоследствии рассмотрен в социологиче‐ ской науке. В своей статье П.Н. Хромушин аргументирует возможность вклю‐ чения указанного понятия в понятийно‐категориальный аппарат юридиче‐ ской науки в связи с «содержательными свойствами и практическим присут‐ ствием данного явления в правовой действительности» [8, с. 436].

Ведущее значение процесса стратегического планирования правотвор‐ чества заключено в обеспечении правильного соотношения разрабатывае‐ мого нормативно‐правового акта с действующими актами и определении актов, необходимость разработки которых возникает.

Наряду со стратегическим планированием в целях обеспечения эффек‐ тивности правотворчества следует выделить и иные важные механизмы, среди которых проведение правового эксперимента, правовой мониторинг. Эксперимент позволяет государству увидеть эффективность действия опре‐ деленных нововведений на территории Российской Федерации в пробном формате. Внедрение новых правовых актов или правовых норм в социаль‐ ных условиях практически невозможно без их тщательной и детальной экс‐ периментальной проверки. В свою очередь, правовой мониторинг позволяет оценить результативность правового регулирования.

Важным условием обеспечения эффективности правотворчества также выступает соблюдение правил юридической техники и использование средств и приемов, выработанных наукой.