К вопросу об определении цены договора подряда на выполнение кадастровых работ

Правовое регулирование отношений, связанных с учетом и регистрацией объектов недвижимости, подверглось и продолжает подвергаться серьезному реформированию, что подтверждается принятием Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее – Закон о регистрации), который вступил в силу с 1 января 2017 года и пришел на смену Федеральному закону от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Необходимо отметить и то, что в Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности» (далее – Закон о кадастровой деятельности) было внесено множество изменений. Такую активность законодателя можно объяснить имеющимися трудностями в правовом регулировании отношений, связанных с учетом недвижимого имущества.

Одной из основных проблем, как справедливо отмечает Н.И. Бурмакина, «остается отсутствие необходимых сведений об объектах недвижимости, содержащихся в единой федеральной информационной системе недвижимости, или ненадлежащее качество этих сведений» [3, с. 6]. Такое положение может негативно отразиться прежде всего на функционировании рынка недвижимости, что в целом может отрицательно сказаться на экономике страны, в том числе снизить инвестиционную при- влекательность, поскольку «недвижимое имущество является одной из важнейших составляющих экономического потенциала страны» [4, с. 48].

Как представляется, одной из мер, способствующих решению указанных проблем, является повышение эффективности кадастровой деятельности, прежде всего кадастровых работ по подготовке документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества сведения о таком недвижимом имуществе.

Так, в соответствии со статьей 35 Закона о кадастровой деятельности кадастровые работы выполняются кадастровым инженером на основании заключаемого в соответствии с требованиями гражданского законодательства и Закона о кадастровой деятельности договора подряда на выполнение кадастровых работ. Помимо договора, кадастровые работы могут выполняться и на основании определения суда (ч. 2 ст. 35 Закона о кадастровой деятельности), однако проведение кадастровых работ на основании договора гораздо более распространенное явление, что предопределяет повышенное внимание исследователей именно к договору.

Определение договора подряда на выполнение кадастровых работ закреплено в статье 36 Закона о кадастровой деятельности. Так, по договору подряда на выполнение кадастровых работ кадастровый инженер, действующий в качестве индивидуального предпринимателя или работника юридического лица, обязуется обеспечить выполнение кадастровых работ по заданию заказчика и передать ему документы, подготовленные в результате выполнения этих работ с учетом требований Закона о кадастровой деятельности, а заказчик этих работ обязуется принять указанные документы и оплатить выполненные кадастровые работы.

Говоря о договоре подряда на выполнение кадастровых работ, необходимо подчеркнуть, что в качестве общих норм к нему применяются положения Раздела III Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) «Общая часть обязательственного права» и нормы главы 37 ГК РФ, регулирующие отношения, возникающие из договора подряда. В качестве специальных норм применяются положения Закона о кадастровой деятельности.

Исходя из анализа специальных норм о договоре подряда на выполнение кадастровых работ, закрепленных в Законе о кадастровой деятельности, можно выделить его отличительные особенности.

Первой особенностью такого договора является специальный субъектный состав на стороне подрядчика, в качестве которого может выступать только кадастровый инженер, поскольку «кадастровую деятельность вправе осуществлять физическое лицо, имеющее действующий квалификационный аттестат» [7, с. 84], при этом кадастровый инженер должен быть членом саморегулируемой организации (ст. 30 Закона о кадастровой деятельности).

Также среди особенностей рассматриваемого договора следует отметить, что в соответствии с частью 2 статьи 36 Закона о кадастровой деятельности этот договор является публичным. Понятие публичного договора дано в пункте 1 статьи 426 ГК РФ, в соответствии с которым таковым признается договор, заключенный лицом, осуществляющим предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, и устанавливающий его обязанности по продаже товаров, выполнению работ либо оказанию услуг, которые такое лицо по характеру своей деятельности должно осуществлять в отношении каждого, кто к нему обратится. При этом отказ лица, осуществляющего предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, от заключения публичного договора при наличии возможности предоставить потребителю соответствующие работы не допускается (п. 3 ст. 426 ГК РФ).

Вместе с тем при возникновении споров по поводу отказа кадастрового инженера от заключения договора необходимо учитывать, что кадастровый инженер обязан заключить договор только при наличии возможности его исполнить. В этом смысле справедлива следующая позиция арбитражного суда: заключение договора подряда является обязательным для кадастрового инженера, но только при наличии возможности выполнения для заказчика соответствующих работ (см. [8]). Таким образом, наличие каких-либо препятствий для проведения кадастровых работ, не зависящих от кадастрового инженера, предоставляет ему право отказаться от заключения договора.

Однако наибольшие сложности в правоприменительной практике возникают с определением цены договора подряда на выполнение кадастровых работ (подробнее см. [3, с. 16]). По общему правилу пункта 4 статьи 36 Закона о кадастровой деятельности, цена договора подряда на выполнение кадастровых работ определяется сторонами самостоятельно посредством составления твердой сметы. Буквальное толкование этой нормы позволяет сделать вывод о том, что стороны самостоятельны в определении цены договора. Это положение развивает нормы статей 1 и 421 ГК РФ, в которых закреплен принцип свободы сторон в определении договорных условий.

Вместе с тем в статье 47 Закона о кадастровой деятельности закреплено положение, согласно которому возможно установление предельных максимальных цен кадастровых работ в зависимости от видов объектов недвижимости, иных имеющих существенное значение критериев субъектами Российской Федерации. Таким образом, несмотря на общее правило, предусматривающее свободу определения цены договора, органами публичной власти субъекта Российской Федерации может осуществляться ценовое регулирование в сфере кадастровых работ посредством установления максимальных цен.

Само по себе вмешательство государства в ценообразование является исключением, поскольку цена должна формироваться свободно, на основании соотношения спроса и предложения. Однако в некоторых случаях допускается воздействие государства на формирование цен. Такое вмешательство, по мнению А.Е. Кирпичева, «обусловлено защитой интересов граждан, поддержанием конкуренции, содействию развития малого и среднего предпринимательства» [9, с. 82]. Например, когда государство осуществляет тарифное регулирование в отношении субъектов естественных монополий (статья 6 Федерального закона от 17 августа 1995 года № 147-ФЗ «О естественных монополиях»), его вмешательство обусловлено прежде всего необходимостью пресечения возможных злоупотреблений со стороны субъекта естественной монополий, который обладает определенными экономическими преимуществами на рынке и может определять условия обращения товара. Соответственно, таким вмешательством государство способствует формированию разумного баланса интересов сторон, поскольку основным средством его достижения является именно позитивное регулирование (подробнее см. [11, с. 175]). Однако возникает вопрос о целесообразности такого вмешательства в отношения, связанные с выполнением кадастровых работ.

Безусловно, нельзя сравнить экономическое положение субъекта естественной монополии и кадастрового инженера на рынке, и потребность во вмешательстве государства в ценообразование на рынке кадастровых работ ниже. Это подтверждается тем, что в статье 47 Закона о кадастровой деятельности законодатель устанавливает право, а не обязанность субъекта Российской Федерации определять предельную цену. Вместе с тем кадастровый инженер является профессиональным субъектом, поэтому он выступает экономически более сильной стороной по отношению к заказчику – не случайно этот договор является публичным, и им ограничивается определенная свобода кадастрового инженера в выборе контрагента. Кроме того, рынок кадастровых работ не везде является насыщенным, что создает почву для злоупотреблений кадастровым инженером своим положением посредством завышения цен на кадастровые работы.

Таким образом, исходя из изложенных оснований полагаем необходимым установление предельных цен на выполнение кадастровых работ с целью достижения разумного баланса интересов сторон договора.

Вместе с тем анализ положений существующего законодательства о кадастровой деятельности показывает несовпадение «сущего» и «должного», так как правовое регулирование порядка установления предельных цен на выполнение кадастровых работы является фрагментарным. В частности, в статье 47 Закона о кадастровой деятельности, как уже было отмечено, предусмотрено именно право субъекта Российской Федерации на установление предельных цен, следовательно, в одном субъекте Российской Федерации такие цены могут быть установлены, а в другом нет. Такой подход нарушает принцип единого экономического пространства, закрепленного в статье 8 Конституции Российской Федерации. В связи с этим представляется необходимым установить не право, а обязанность субъектов Российской Федерации определять предельные цены на выполнение определенных видов кадастровых работ.

Еще одной проблемой при установлении цен на выполнение кадастровых работ является отсутствие единой методики определения цены. Стоит отметить, что на федеральном уровне была разработана методика определения платы и ее предельных размеров за проведение кадастровых работ для федеральных государственных унитарных предприятий, находящихся в ведении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии в целях выдачи межевого плана (далее – Методика). Однако эта методика имеет достаточно ограниченное применение, поскольку не распространяется на индивидуальных предпринимателей и иные организации. А с учетом того, что в 2016 году была завершена процедура акционирования ФГУП «Росте-хинвентаризация – Федеральное БТИ», указанный документ перестал применяться к деятельности этой организации.

В то же время в устав федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» (далее – ФГБУ «ФКП Росреестра») приказом Росреестра от 28 июня 2017 года № п/0302 были внесены изменения, в соответствии с которыми на указанную организацию были возложены полномочия по выполнению кадастровых работ в отношении объектов недвижимости федеральной собственности (п. 13.19), находящихся в государственной и муниципальной собственности земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, бесхозяйных недвижимых вещей (п. 14.12) и т. д. Внесенные изменения создают возможность применения Методики к выполнению кадастровых работ ФГБУ «ФКП Росреестра» в отношении объектов недвижимости федеральной собственности и других работ, определенных в уставе.

Кроме того, Методика применяется только в отношении кадастровых работ по подготовке межевого плана и не распространяется на составление технического плана или акта обследования, что не позволяет использовать ее в отношении иных видов кадастровых работ.

Отсутствие единой методики определения стоимости кадастровых работ также влечет определенные сложности в правоприменительной практике. Показательно в этом плане Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 30 июня 2016 года № 8-АПГ16-6, в котором организация оспаривала положения постановления администрации области, которыми были установлены предельные максимальные цены выполнения кадастровых работ. Организация указала, что установленные максимальные предельные цены кадастровых работ, по ее мнению, не имеют экономического обоснования, определены произвольно, не соответствуют уровню сложившихся на рынке области действительных цен в этой сфере, не отражают реальных затрат организаций.

Верховный Суд Российской Федерации согласился с позицией организации и при этом отметил, что наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации указанными полномочиями не означает возможность их реализации произвольным образом, поскольку это создавало бы угрозу ненадлежащего выполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации их конституционных обязанностей в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Регулирование тарифов на кадастровые работы в зависимости от видов объектов недвижимости, иных имеющих существенное значение критериев предопределяется социально значимыми целями деятельности и, соответственно, должно осуществляться с учетом необходимости достижения баланса между интересами потребителей таких услуг и обеспечением нормального (бесперебойного) функционирования и развития хозяйствующих субъектов, принимая во внимание экономическую обоснованность их доходов и расходов на оказание ими услуг.

Из приведенного определения Верховного Суда Российской Федерации видно, какие последствия влечет отсутствие единой методики определения стоимости кадастровых работ. Кроме того, из этого определения следует, что преследование цели защиты интересов более слабой стороны не должно ущемлять права и интересы ее контрагента, должен быть достигнут баланс интересов сторон.

Верной представляется следующая позиция В.В. Кулакова: «разумность баланса заключается в присущей отношениям экономического обмена эквивалентности встречного исполнения, предполагающей отсутствие как чрезмерной выгоды, так и чрезмерных убытков для каждой из сторон» [11, с. 183].

По нашему мнению, разработка единой методики определения стоимости кадастровых работ как для индивидуальных предпринимателей, так и для юридических лиц позволит достичь такого баланса интересов кадастровых инженеров и заказчиков. Как представляется, основу методики должны составлять нормативы трудозатрат кадастрового инженера, поскольку именно объем трудозатрат главным образом влияет на размер стоимости кадастровых работ. Соответственно, разработка таких нормативов видится первым и ключевым шагом на пути разрешения проблемы ценообразования на рынке кадастровых работ. Разработка таких нормативов, безусловно, является задачей достаточно сложной, поскольку, как было отмечено Министерством экономического развития Российской Федерации, стоимость кадастровых работ определяется в отношении конкретного земельного участка с учетом многих факторов, в том числе трудоемкости работ (площадь земельного участка, объем подготовительных работ, объем работ, связанных с согласованием и описанием границ земельного участка, и т. п.), природной категории сложности и т. д. (см. [16]).

Положительный пример использования методики, основу которой составляют нормативы расчета трудозатрат, в отношении ФГУП «Ростехинвентаризация – Федеральное БТИ» позволяет говорить о возможности применения этой методики ко всем субъектам, выполняющим кадастровые работы. Представляется необходимой и разработка аналогичной методики определения стоимости кадастровых работ посредством расчета трудозатрат и для других видов кадастровых работ, помимо составления межевого план.