К вопросу соотношения законов и подзаконных правовых актов в Кыргызской Республике (конституционно-правовой аспект)

Актуальность вопросов соотношения законов с подзаконными правовыми актами в Кыргызской Республике обусловлена курсом страны по построению гражданского общества, где главенствующую роль играет верховенство закона, с этой точки зрения, конституционно-правовой аспект этого вопроса является актуальным. Отсюда, повышенный интерес в обществе к пределам правового регулирования общественных отношений, где высшим представительным органом, осуществляющим законодательную власть является Жогорку Кенеш Кыргызской Республики. Пределы эти установлены нормой статьи 80 Конституции Кыргызской Республики в соответствии, с которыми, к полномочиям Жогорку Кенеша относятся:

• 1)    внесение изменений и дополнений в Конституцию в порядке, установленном Конституцией;

• 2)    принятие законов;

• 3)    даёт официальное толкование законов;

• 4)    ратификация и денонсация международных договоров в порядке, определяемом законом;

• 5)    решение вопросов об изменении государственных границ Кыргызской Республики;

• 6)    даёт согласие на назначение Председателя Кабинета Министров, его заместителей и членов Кабинета Министров;

• 7)    утверждает республиканский бюджет;

• 8)    заслушивает ежегодный отчет Кабинета Министров об исполнении республиканского бюджета;

• 9)    рассматривает вопросы административно-территориального устройства Кыргызской Республики;

• 10)    издает акты об амнистии.

Также Жогорку Кенеш Кыргызской Республики обладает такими полномочиями как:

• 1)    назначение выборов Президента;

• 2)    внесение Президенту предложения о проведении референдума в порядке, предусмотренном Конституцией.

• 3.    Жогорку Кенеш:

• 1)    на основании предложения Совета по делам правосудия по представлению Президента не менее половиной голосов от общего числа депутатов Жогорку Кенеша избирает судей Верховного суда и Конституционного суда; в случаях, предусмотренных Конституцией и конституционным законом, освобождает их от должности по представлению Президента;

• 2)    не менее половиной голосов от общего числа депутатов Жогорку Кенеша дает согласие представленным Президентом кандидатам на назначение председателей Конституционного суда и Верховного суда из числа их судей сроком на 5 лет;

• 3)    дает согласие на освобождение от должности председателей Коснтитуцион-ного суда и Верховного суда по представлению Президента на основании предложения Совета судей в случаях, предусмотренных коституционным законом;

• 4)    утверждает состав Совета по делам правосудия в порядке, предусмотренном конституционным законом;

• 5)    избирает по представлению Президента председателя Национального банка; освобождает его от должности в случаях, предусмотренных законом;

• 6)    избирает членов Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов: одну половину по представлению Президента, другую половину – по собственной инициативе и освобождает их в случаях, предусмотренных законом;

• 7)    избирает членов Счетной палаты: одну треть состава – по представлению Президента, две трети – по собственной инициативе; освобождает их от должности в случаях, предусмотренных законом;

• 8)    избирает, в случаях, предусмотренных законом, освобождает от должности Акыйкатчы (Омбудсмена); дает согласие на привлечение его к уголовной ответственности;

• 9)    избирает, в случаях, предусмотренных законом, освобождает от должности по представлению Акыйкатчы (Омбудсмена) его заместителей, дает согласие на привлечение их к уголовной ответственности;

• 10)    по представлению Президента дает согласие на назначение, освобождение и привлечение к уголовной ответственности Генерального прокурора не менее чем половиной голосов от общего числа депутатов Жогорку Кенеша;

• 11)    одобряет большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Жогорку Кенеша инициативу одной трети от общего числа депутатов Жогорку Кенеша об освобождении от должности Генерального прокурора в случаях, предусмотренных законом.

• 4.    Жогорку Кенеш:

• 1)    вводит чрезвычайное положение в порядке и случаях, предусмотренных конституционным законом; утверждает или отменяет указы Президента по этому вопросу;

• 2)    решает вопросы войны и мира, введения военного положения, объявления состояния войны; утверждает или отменяет указы Президента по этим вопросам;

• 3)    решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил Кыргызской Республики за ее пределами при необходимости выполнения межгосударственных договорных обязательств по поддержанию мира и безопасности;

• 4)    устанавливает воинские звания, дипломатические ранги и иные специальные звания Кыргызской Республики;

• 5)    учреждает государственные награды, государственные премии и почетные звания Кыргызской Республики.

• 5.    Жогорку Кенеш:

• 1)    заслушивает ежегодные послания, информацию Президента и выступления представителей иностранных государств, международных организаций;

• 2)    заслушивает ежегодные доклады Акыйкатчы (Омбудсмена) и председателя Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов;

• 3)    заслушивает ежегодные отчеты Генерального прокурора, председателей Национального банка, Счетной палаты.

• 6.    Жогорку Кенеш в порядке, предусмотренном Конституцией, выдвигает обвинение против Президента; принимает решение об отрешении Президента от должности.

• 7.    Жогорку Кенеш осущствляет иные полномочия, предусмотренные Конституцией и законами Кыргызской Республики.

Все иные отношения регулируются подзаконными актами» [1].

Анализ данного пункта, позволяет сделать ряд обобщений.

Традиционно в теории права определение закона включает в себя такие составляющие его элементы как «нормативный правовой акт», «принимаемый в особом порядке», «специально уполномоченным государственным органом», «обладающий высшей юридической силой» и такой обязательный элемент как «регулирующий наиболее важные общественные отношения».

Поэтому аксиомой является тот факт, что закон может и должен регулировать важнейшие общественные отношения, что обусловлено его правовой природой. Отсюда возникает вопрос: Какие общественные отношения законодатель должен считать важнейшими?

При ответе на вопрос о принадлежности тех или иных общественных отношений к числу важнейших, на мой взгляд, законодатель должен исходить из следующего:

• 1)    направлена ли необходимость правового регулирования определенноконкретного общественного отношения именно законом на реализацию, в конечном счете, основополагающих принципов деятельности Кыргызской Республики?

В соответствии со статьей 4 Конституции к ним относятся верховенство власти народа, представляемой и обеспечиваемой всенародно избираемыми Жогорку Кене-шом и Президентом, разделение государственной власти, открытость и ответственность государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, осуществление ими своих полномочий в интересах народа, разграничение функций и полномочий государственных органов и органов местного самоуправления, запрета государственным и муниципальным должностным лицам осуществлять действия (бездействие), создающие условия для коррупции, конституционно-правовой и иной ответственности государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц перед народом.

Содержание общественных отношений, закрепленных в подпунктах статьи 80 Конституции, позволяет утверждать, что все они соответствуют основополагающим принципам деятельности Республики и вполне обосновано, отнесены к важнейшим общественным отношениям ;

• 2)    подтверждением того, что указанный в статье 80 Конституции перечень общественных отношений отнесен к важнейшим, является тот факт, что многие из них должны регулироваться законом (конституционным законом), и это прямо установлено в соответствующих статьях Конституции - Основного Закона. Например, пункт 1 статьи 16, пункт 3 статьи 29, пункт 1 статьи 33, пункт 1 статьи 45, статья 41, пункт 3 статьи 43, пункт 5 статьи 46, пункт 4 статьи 43, пункт 3 статьи 37, пункт 2 статьи 54, пункт 2 статьи 23, пункт 11 статьи 70, пункт 2 статьи 75, пункт 1 статьи 76, пункт 2 статьи 76 Конституции Кыргызской Республики и другие.

Можно констатировать, что важнейшими являются те общественные отношения, которые регулируют наиболее значимые вопросы жизнедеятельности личности, государства, общества. Выражая волю народа, закон устанавливает основополагающие принципы и нормы важнейших общественных отношений, обязательные для исполнения всеми субъектами этих правоотношений и обеспечивает их исполнение силой государственного принуждения на всей территории страны.

Однако трудно согласиться с тем, что данный в статье 80 Конституции страны перечень важнейших общественных отношений по которым Жогорку Кенеш вправе принимать законы является исчерпывающим.

В данный перечень не вошли многие другие важнейшие общественные отношения, которые, безусловно, должны регулироваться и уже регулируются законами. К таким отношениям можно отнести те, которые связаны с наукой, культурой, спортом, атомной энергией, космосом, информатизацией и другие.

Учитывая их значимость в жизнедеятельности государства, общества и личности, все эти отношения также являются важнейшими и подлежат регулированию законами. К «иным отношениям», подлежащим правовому регулированию подзаконными актами их отнести нельзя, что подтверждается действующими законами Кыргызской Республики «О науке», «О культуре», «О физической культуре и спорте», «Об информатизации» и другими.

Основываясь на вышеизложенном, можно утверждать, что критериями разграничения предметов законодательного и подзаконного регулирования в контексте положений статьи 80 являются:

во-первых, определение предмета закона, где исходным является положение о регулировании им наиболее важных для развития государства, общества и личности общественных отношений.

во-вторых, предмет закона выражает нормативную тему акта, отражающую объективно существующие процессы, явления и отношения. Предмет закона - это нормативный выбор объекта воздействия, т.е. подлежащий регулированию аспект экономических, политических, социальных и иных явлений и отношений.

Кроме того, содержание предмета закона выявляется, прежде всего, как осознание общественной потребности и возможностей ее удовлетворения путем принятия и реализации закона. Содержание подпунктов статьи 80 Конституции позволяет утверждать, что все они являются предметом законодательного регулирования.

Весьма важным в данном аспекте является вопрос установления нормативных параметров по принятию законов, поскольку не все общественные отношения являются важнейшими и подлежат правовому регулированию именно законами. Поэтому предмет закона первично норма- тивно урегулирован действующими нормами Конституции, прямо устанавливающими круг общественных отношений, подлежащих правовому регулированию законом либо конституционным законом, а также содержанием статьи 80 Основного закона.

При этом необходимо иметь в виду, что «иные общественные отношения» - это общественные отношения, находящиеся за пределами регулирования их законами. Общество нуждается в правовом регулировании иных отношений, поскольку законы носят общий характер и их положения требуют развития, конкретизации и детализации.

Вместе с тем, из статьи 80 Конституции Кыргызской Республики не следует , что в Кыргызской Республике подлежат правовому регулированию все возможные общественные отношения, в том числе и те, которые являются предметом иных социальных и технических регуляторов (мораль, национальные, деловые и профессиональные традиции и обычаи, религия, стандарты, технические регламенты и т.д.).

Основано данное утверждение на том, что право является лишь одним из основных регуляторов общественных отношений. Последние же регулируются не только правовыми, но и другими социальными и техническими нормами. Социальные нормы – это правила поведения, которые регулируют отношения между индивидами, между индивидами и социальными группами, между индивидами и обществом. Особое место в системе социальных норм, например, занимают нормы морали.

Нормы морали – это правила поведения, сложившиеся в обществе в соответствие с общепринятыми представлениями о добре и зле, выполняемые в силу внутреннего убеждения. Понятие морали намного шире понятия права. Так, любое правонарушение в основе своей аморально, но не каждый аморальный проступок является правонарушением. Поэтому мораль – как форма общественного сознания, общественный институт, выполняющий функцию регулирования поведения людей на основе вышеуказанных норм морали, не нуждается в правовом регулировании. Аналогично в системе социальных норм можно интерпретировать и традиции – сложившиеся способы поведения людей, социальных групп, передаваемые из поколения в поколение. Таким же образом можно констатировать и наличие других социальных регуляторов.

Технические нормы, в отличие от норм социальных, определяют отношение людей к различным средствам производства, к орудиям труда, к флоре и фауне. К ним можно отнести правила эксплуатации различных механизмов и машин, технические стандарты, нормы выработки и др.

Можно утверждать, что вышеуказанные общественные отношения, если они не противоречат интересам государства, общества, личности не должны регулироваться законом. Они не входят в сферу правового регулирования законами. В данном случае должен действовать один из основных принципов правового государства: «Разрешено всё, что не запрещено законом».

Как уже отмечалось, необходимость правового регулирования тех или иных общественных отношений законами, либо конституционными законами, прямо устанавливается отдельными положениями Конституции, а также перечнем важнейших общественных отношений, данных в статье 80 Конституции. Тем самым законодатель устанавливает пределы правового регулирования, пределы вмешательства государства путем принятия законов в общественные отношения, которые не подлежат и не нуждаются в правовом регулировании законами, то есть предметом, которых являются социальные и технические регуляторы.

Важно помнить, что необоснованные попытки урегулировать законом практически все общественные отношения, даже те, которые в этом не нуждаются, могут привести к таким негативным последствиям, как необоснованный контроль со стороны государства и его органов за всей социальной жизнедеятельностью общества и отдельно взятой личностью. Это, как следствие, может привести к произволу со стороны государства в отношении различных социумов и индивидов, что в целом противоречит идеям построения в Кыргызстане демократической и правовой государственности.

Надо иметь в виду, что важнейшие общественные отношения, перечисленные в статье 80 Конституции Кыргызской Республики можно с уверенностью обозначить «однородными важнейшими общеизвестными» и «комплексным по своему характеру общественным отношениям», упоминаемыми в абзаце 3) статьи 4, а также в статье 8 Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» [2]. Обусловлено данное утверждение следующими факторами:

• 1)    анализ содержания подпунктов статьи 80 Конституции позволяет утверждать, что предметом правового регулирования вышеобозначенных подпунктов являются однородные отношения, которые сгруппированы в зависимости от сфер общественной жизнедеятельности, на которые направлен предмет закона. То есть предметом закона являются вышеуказанные однородные общественные отношения, которые, в свою очередь, входят в различные сферы общественной жизнедеятельности: экономическую, политическую, социальную. Например, в сферу правового регулирования экономики входят закрепленные в подпунктах 7) 8) пункта 1 статьи 80 общественные отношения, которые устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся налогообложения, установления сборов и других обязательных платежей.

Так, Налоговый кодекс Кыргызской Республики устанавливает основополагающие принципы налогообложения, которые регулирует однородные властеотно-шения по установлению, введению, изменению, отмене, порядку исчисления и уплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет, а также отношения, связанные с исполнением налоговых обязательств [3]. В сферу экономики также входят общественные отношения, касающиеся республиканского бюджета и Бюджетным кодексом Кыргызской Республи- ки [4], также регулирует однородные общественные отношения.

Аналогично можно интерпретировать и все другие отношения в статье 80 Конституции Кыргызской Республики.

Далее, все указанные в статье 80 Конституции общественные отношения по своему характеру являются комплексными, поскольку их правовое регулирование осуществляется посредством различных отраслей права. Например, принятый на основе статьи 80 Конституции, Закон Кыргызской Республики «О государственной службе и муниципальной службе»[5]. Анализ данного закона позволяет утверждать, что государственная служба является комплексным правовым институтом, регулируемым не только нормами административного, но и нормами конституционного, финансового, трудового и других отраслей права. Более того, закон этот содержит в себе некоторые отсылочные нормы, прямо устанавливающие, что те или иные общественные отношения регулируются нормами трудового законодательства, законодательством о государственном пенсионном и социальном страховании Кыргызской Республики [6].

Таким образом, можно резюмировать, что все, без исключения, общественные отношения статьи 80 Конституции являются однородными и по своему характеру комплексными важнейшими общественными отношениями.

Что касается подзаконных правовых актов, то в статье 4 Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» перечисляются виды, где указаны понятия указов президента, постановлений Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, правительства, Национального банка, Центральной комиссии по выборам, представительных органов местного самоуправления. Так, за пределами обозначенных в статье 80 Конституции остаются другие отношения, и общество нуждается в урегулировании их правом. Более того, поскольку законы носят наиболее общий характер, постольку возникает необходимость развития, конкретизации и детализации законодательных установлений. Этими обстоятельства- ми обуславливается потребность в создании подзаконных актов уполномоченными на их издание государственными органами. Результатом их создания является большой массив правовых установлений, требующих их упорядочения в рамках законодательной системы Кыргызстана. Условием достижения единства всех правовых актов, направленных на достижение целостности и определенности национальной системы законодательства должно быть соответствие этих установлений закону, издание их на основе закона и в его исполнение. Таким образом, нормативные правовые акты, издаваемые на основе и во исполнение закона, называются подзаконными актами. Их отличие от законов необходимо проводить по следующим основаниям:

• 1)    законы принимаются исключительно Жогорку Кенешом Кыргызской Республики – высшим представительным органом, осуществляющим законодательную власть, тогда как подзаконные акты принимаются органами государственного управления и их должностными лицами;

• 2)    законами регулируются наиболее значимые, важнейшие общественные отношения, а подзаконные акты регулируют и все другие общественные отношения, которые нуждаются в правовом опосредовании и развивают, конкретизируют и детализируют законы;

• 3)    законы обладают высшей юридической силой, тогда как подзаконные акты по своей юридической силе уступают законам, подчинены им, подлежат отмене и перестают действовать при их противоречии и несоответствии законам;

• 4)    законы принимаются исключительно путем голосования большинством (квалифицированным большинством) голосов депутатов Жогорку Кенеша, а подзаконные акты принимаются как коллегиально, так и единолично уполномоченными на их принятие должностными лицами органов государственного управления;

• 5)    законы занимают главенствующее положение в законодательной системе Кыргызской Республики, в связи с чем, процедура их принятия отличается сложностью и жесткой регламентацией, тогда

как подзаконные акты в менее строгом менее регламентированном порядке;

• 6)    если законы устанавливают лишь общие правила поведения (нормы), то подзаконные акты могут иметь как нормативный, так и ненормативный характер.

Действительно, данное в статье 80 Конституции и подпункты статьи 4 Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» понятие «подзаконные акты» требует более пристального к себе внимания. Так, вопрос о том включает ли в себя понятие «подзаконные акты» также правовые акты ненормативного характера (правоприменительные) имеет важное теоретическое и практическое значение. Разграничение нормативных и ненормативных правовых актов направлено на обеспечение законности и правопорядка, поскольку оно определяет, какие государственные органы имеют право издавать нормативные правовые акты, а какие лишь ненормативные правовые акты, какова юридическая сила тех и других актов.

Смешение нормативных правовых актов с ненормативными, стирание граней между ними ведут на практике к необоснованному расширению компетенции государственных органов, призванных лишь соблюдать, исполнять и применять законы и иные правовые акты, а отнюдь не выполнять законодательные (правотворческие) функции. Другими словами, без четкого разграничения данных видов правовых актов нарушается целостность, системность и стабильность законодательства, иерархичность правовых актов по их юридической силе, вносится путаница в правовую действительность, позволяющая любому государственному органу принимать как нормативные, так и ненормативные предписания.

Это, в свою очередь, порождает неопределенность в законности издания того или иного правового акта, правомочности органа, его издавшего.

При разграничении этих актов надо исходить из того, что нормативные правовые акты устанавливают общие правила (нормы) поведения людей, они рассчитаны на всех участников правоотношений или ограниченную их часть, действуют постоянно и непрерывно, применяются многократно при регулировании соответствующих общественных отношений. Ненормативные правовые акты, в отличие от нормативных, устанавливают не общие правила поведения (нормы), а конкретные предписания (распоряжения), обращенные к отдельному индивиду или юридическому лицу, применяются однократно и после реализации прекращают свое действие.

Далее, нормативные правовые акты выражают государственную волю, опосредованную правовыми нормами. Особенность их состоит в том, что они, выражая государственную волю, оформляют и конкретизируют эту волю в виде обращенного к гражданам, должностным лицам и организациям общеобязательного правила поведения. Ненормативные же правовые акты выражают государственную волю не в виде общего правила поведения, а в виде конкретного предписания, обращенного к определенным лицам. Поэтому ненормативные правовые предписания не содержат элементов, свойственных правовой норме. В них также отсутствует гипотезы, поскольку они сами являются фактами применения правовой нормы к конкретным жизненным случаям, так как санкция содержится в правовой норме.

Ненормативными правовыми предписаниями являются конкретного характера распоряжения по применению либо санкции, либо диспозиции правовых норм.

Таким образом, ненормативные правовые предписания – это конкретного характера распоряжения по применению либо диспозиции, либо санкции правовых норм. Из этого следует, что конкретные ненормативные предписания, составляя содержание индивидуальных актов, имеют иную структуру, чем правовые нормы. Это важно иметь в виду при разграничении нормативных и ненормативных правовых актов по формальному признаку.

Безусловно, надо учитывать и тот факт, что только нормативными актами регулируются общественные отношения, поскольку именно они устанавливают границы, пределы, масштабы поведения людей и, тем самым, вносят в общественные отношения стабильность, систему и порядок.

Предписания же ненормативного характера никаких масштабов организации, движения и развития общественных отношений не устанавливают.

Основываясь на вышеизложенном, можно констатировать, что понятие «подзаконные акты» в конституционной норме статьи 80 не включает в себя правовые акты ненормативного характера (правоприменительные).

Как уже было выше рассмотрено в предмет правового регулирования закона входят устойчивые однородные общественные отношения, которые нуждаются в упорядочивании при помощи специальных правовых средств и методов. Поэтому сфера правового регулирования и его границы устанавливаются законодателем (статья 80 Конституции). Предмет закона выявляется, прежде всего, как осознание общественной потребности и возможности ее удовлетворения.

Сфера законодательных актов, в свою очередь, как уже отмечалось, объективно обуславливает потребность в принятии подзаконных актов, которые имеют вспомогательный характер и призваны содействовать реализации законов, путем их развития, детализации и конкретизации. Вместе с тем, не следует принижать роль подзаконных правовых актов в системе законодательства Кыргызской Республики. Обладая меньшей юридической силой по сравнению с законами в иерархии правовых актов, подзаконные нормативные акты выполняют объемную функцию в реализации правовых норм, определенных законами. Однако здесь важно установить границы их действия, поскольку как уже отмечалось выше, они не могут выходить за пределы правового регулирования, устанавливаемого законодателем путем принятия закона, регулирующего определенноконкретную сферу общественной жизнедеятельности.

Поэтому предметная сфера регулирования подзаконного нормативного правового акта, издаваемого на основании и во исполнение закона должна определяться исключительно предметной сферой закона, поскольку она функционально связана с последней и не может выходить за пределы правовых норм, определенных законом.

Следовательно, можно категорично утверждать, что подзаконные нормативные правовые акты не должны и не могут содержать в себе нормы, выходящие за пределы норм, установленных законом. Тем более подзаконные нормативные правовые акты не могут создавать и содержать в себе нормы, направленные на создание новых правоотношений с определением новых прав и обязанностей их на основе и во исполнение, которого был издан подзаконный нормативный правовой акт. Сама этимология слова «подзаконный» уже предполагает, что этот правовой акт обладает меньшей по сравнению с законом юридической силой, имеет вспомогательный характер, направлен на развитие, конкретизацию и детализацию норм закона, принят на основе и во исполнение закона.

Таким образом, можно однозначно утверждать, что сфера подзаконного нормотворчества ограничена кругом общественных отношений, регулируемых зако- участников, не предусмотренных в законе нами.