К вопросу совершенствования модельного законодательства о государственных секретах в рамках Межпарламентской Ассамблеей СНГ

С екреты и тайны – непременный атрибут сферы социальных отношений, и законодательное регулирование не может обойти сферу защиты государственных секретов (государственной тайны), которая, отражаясь на степени открытости государства перед обществом, является важным и необходимым элементом обеспечения суверенитета и безопасности государства. Образование после распада СССР самостоятельных независимых государств вызвало активное развитие в них национального законодательства, в т.ч. в сфере защиты государственных секретов.

Первым национальным законодательным актом на постсоветском пространстве в обсуждаемой сфере стал закон «О защите государственных секретов Республики Казахстан», принятый в 1993 г. (в 1999 г. он утратил силу в связи с принятием нового закона Республики Казахстан «О государственных секретах» ¹ ). Первое на постсоветском пространстве «Соглашение о взаимном обеспечении сохранности межгосударственных секретов» было заключено государствами - участниками СНГ в 1993 г. Десятилетие спустя было подписано Соглашение о взаимном обеспечении сохранности секретной информации в рамках Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), объединяющей 6 государств – участников СНГ. Сегодня между рядом государств заключены двусторонние соглашения о взаимной защите секретной информации.

Институт государственных секретов является национальным правовым институтом, однако активное сотрудничество государств – участников СНГ в различных сферах требует определенной международной унификации при установлении степеней и грифов секретности, единства подходов к пониманию ценности защищаемой государством информации. Это послужило основанием для принятия Межпарламентской ассамблеей Содружества Независимых Государств (МПА СНГ) модельного закона «О государственных секретах». Такой закон был принят в 2003 г. ²

Прототипом для модельного закона СНГ послужил закон Республики Казахстан (1999), сохранивший действовавшую в СССР, когда законодательного определения государственной тайны не было, юридическую конструкцию «государственные секреты». В преамбуле модельного закона СНГ «О государственных секретах» определяются правовые основы и единая система защиты государственных секретов в интересах обеспечения национальной безопасности, регулируются общественные отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственным секретам, их засекречиванием, распоряжением ими, защитой и рассекречиванием. Государственные секреты в этом законе подразделены на две составляющие - государственную и служебную тайны.

В настоящее время базовые законы о государственных секретах (государственной тайне) приняты во всех государствах - участниках СНГ. Закон Республики Узбекистан «О защите государственных секретов» ¹ и закон Российской Федерации «О государственной тайне» (получивший в 1997 г. новую редакцию ² ) были приняты в 1993 г. Годом позже появились законы «О государственной тайне» в Украине ³ и в Республике Молдова ⁴ . Тогда же были приняты закон Кыргызской Республики «О защите государственных секретов Кыргызской Республики» ⁵ и первый закон «О государственных секретах» в Республике Беларусь (в 2010 г. на смену ему пришел новый закон с аналогичным названием ⁶ ). Закон «О защите государственных секретов» в Республике Туркменистан был принят в 1995 г. ⁷ Годом позже в Республике Армения был принят закон «О государственной и служебной тайне» ⁸ . В том же году закон «О государственной тайне» ⁹ был принят в Грузии. В Республике Азербайджан, где первый такой закон был принят в 1997 г., в настоящее время действует закон «О государственной тайне», принятый в 2004 г. ¹⁰ В Республике Таджикистан в 2003 г. был принят закон «О государственной тайне» ¹¹ , а в 2014 г. ему на смену пришел новый закон – «О государственных секретах» ¹² .

Сегодня в государствах – участниках СНГ имеют место четыре модели базовых законов в обсуждаемой сфере со своей терминологией: законы «О государственной тайне», «О государственной и служебной тайне», «О государственных секретах» и «О защите государственных секретов», принятые в разные годы и действующие в настоящее время. В этой связи следует отметить, что если в обыденной, бытовой лексике и в межличностных, частноправовых отношениях понятия «секрет» и «тайна» зачастую трактуются как синонимы ¹³ , то будучи закрепленными в нормативно-правовых актах и перенесенными в сферу публично-правовых отношений, эти понятия несут различное смысловое наполнение. В условиях конкуренции двух конституционно-правовых институтов – свободы доступа граждан к информации о деятельности государства и права государства на государственные секреты – это может послужить поводом для правовых коллизий.

Сфера защиты секретов сегодня уже не является «фигурой умолчания». Только в последнее десятилетие по тематике института государственной секретности проведены парламентские слушания, вышло несколько монографий, защищен ряд диссертаций. Исследователи указывают на недостаточную теоретическую разрабо- танность закономерностей функционирования института государственных секретов и принципов правового регулирования отношений в этой сфере. Либеральные тенденции и ускорение социальных процессов приводят к нарастанию внутренних противоречий между секретностью и открытостью общества. Настоятельно требуют научной проработки обоснование и совершенствование правового обеспечения оптимального соотношения границ института тайны и пределов и условий вмешательства в охраняемую законом тайну.

Хотя, как отмечают исследователи, регулирование защиты государственных секретов в законах, действующих в государствах СНГ, во многом сходно, законодателями не выработан единый научный подход к определению государственной тайны, ее соотношению со служебной тайной. Законодатель Республики Армения, например, объединил сферы правового регулирования обеспечения защиты государственной и служебной тайн, а государственные секреты Кыргызской Республики подразделяются на три категории: государственную, военную и служебную тайны. Существуют различия и в подходах государств к законодательному определению категорий сведений, которые запрещено относить к государственной тайне, к предельным срокам засекречивания сведений и др. [Редкоус 2007].

За прошедшее десятилетие национальное законодательство государств в обсуждаемой сфере изменялось и совершенствовалось. Модельное же законодательство СНГ на эти изменения никак не откликнулось, что дало основание поставить вопрос о необходимости его развития и совершенствования. Парламентская ассамблея ОДКБ еще в 2010 г. приняла совместно разработанные научными коллективами России и Беларуси Рекомендации по сближению законодательства государств – членов ОДКБ по вопросам государственной тайны; этот материал также опубликован ¹ .

Программа разработки проектов модельных законодательных актов и рекомендаций в целях сближения и гармонизации законодательства государств – участников СНГ на 2015–2016 гг. предусматривает разработку Комментария к модельному закону «О государственных секретах». Постановлением Совета МПА СНГ в Перспективный план модельного законотворчества в Содружестве Независимых Государств в области военного сотрудничества и безопасности были дополнительно включены разработка дополнений в модельный закон «О государственных секретах» и разработка Рекомендаций по совершенствованию национального законодательства государств – участников СНГ о государственных секретах ² .

Основным сущностным качеством государственных секретов является их полезность в реализации национальных интересов. Президент России В.В. Путин, будучи еще директором ФСБ, в своем обращении к участникам научно-практической конференции «Пять лет российскому Закону «О государственной тайне» (1998) подчеркнул: «Всем нам необходимо, чтобы принимаемые меры в деле укрепления режима секретности в стране были юридически обоснованы, взвешены и разумны, точно соответствовали динамично изменяющейся обстановке и не создавали при этом ненужных трудностей в деятельности предприятий, коммерческих организаций, воинских частей, не ущемляли законных прав и интересов граждан» [Государственная … 2007: 79].

Коммерциализация информации (вовлечение ее в хозяйственный оборот, формирование рынка информации и информационных услуг) выводит сегодня на передний план проблему рентабельности государственных секретов. Это значит, что, в конечном счете, акцент в деятельности должен переместиться от безопасного хранения секретов к их эффективному использованию, «что в корне меняет всю методологию обеспечения национальной безопасности в сфере государственных секретов» [Макаров 2014: 145].