Кадровые функции совещательных органов местного самоуправления: опыт Уфимской губернии начала XX века

Уфимский университет науки и технологий, Уфа, Россия, ,

Ufa University of Science and Technology, Ufa, Russia, ,

Ожидание масштабной муниципальной реформы, связанное с обсуждением проекта нового базового закона1, ©повышает необходимость изучения истории местного самоуправления. В пореформенный период был накоплен уникальный опыт деятельности совещательных органов, созданных при земских и городских управах. Такие коллегиальные органы объединяли выборных должностных лиц и наиболее квалифицированных муниципальных служащих, обладавших экспертными знаниями в конкретной сфере. Подобный подход позволял принимать более продуманные управленческие решения, повышать заинтересованность «третьего элемента» в результатах своего труда. В числе других за совещательными органами были закреплены некоторые кадровые функции.

Действуя через совещательные органы, земские и городские служащие стали оказывать возрастающее влияние на кадровую политику муниципалитетов. Это влияние не осталось незамеченным современниками. Сенатор Н.А. Зиновьев был обеспокоен тем, что врачебный персонал Московского земства сплотился в одну корпорацию. В числе тревожных тенденций, означавших, что «земское дело уходит из рук земства», он называл стремление медиков к участию в назначении и увольнении своих коллег (Чернышева, 2011: 139). В то же время либеральный земский деятель Л.Д. Брюхатов с удовлетворением отмечал «домогательство права рекомендации и контроля над сослуживцами» со стороны «третьего элемента» (Брюхатов, 1914: 198–199).

Правовед М.Д. Загряцков отводил коллегиальным органам, объединявшим представителей «второго» и «третьего элементов», ключевую роль «в деле строительства демократического земства» (Загряцков, 1914: 9). Анализируя различные виды коллегиальных органов (советы, съезды, совещания, комиссии), Загряцков отмечал, что грань между совещательной и распорядительной функциями остается очень условной. Наделение коллегиальных органов правом представления кандидатов на земские должности являлось важным аргументом в пользу оформления самостоятельного правового института муниципальной службы (Загряцков, 1914: 20–30).

В советской и постсоветской историографии оценка данных форм консолидации муниципальных деятелей оставалась неизменно благожелательной. На постепенное возрастание количества и роли врачебных советов, действовавших при земских управах, обращала внимание Н.М. Пирумова (Пирумова, 1986: 124–125). Факт создания коллегиальных органов в хозяйственной сфере (экономических советов, агрономических комиссий) отмечен в монографии Н.Г. Королевой (Королева, 2011: 60).

Вклад санитарных и ветеринарных советов в развитие общественной медицины рассматривается в большинстве работ, посвященных истории здравоохранения. Вместе с тем круг исследователей, изучающих кадровые функции совещательных органов, остается достаточно ограниченным. Участие врачебных советов в защите трудовых прав земских медиков анализировалось Е.М. Смирновой (Смирнова, 2021: 13–14). В.В. Лядова рассматривала земские коллегиальные органы в контексте проблем общественной самоорганизации и формирования гражданского общества. На примере Пермской губернии она выявила такие функции врачебно-санитарных советов, как право найма и увольнения, распределение жалования, наград (Лядова, 2012: 31–34).

Источниковую базу настоящего исследования преимущественно составили журналы заседаний Уфимского губернского земства и Уфимской городской Думы. Полнота и достоверность названного вида источников традиционно оцениваются в исторической науке как достаточно высокие. В самостоятельную группу можно объединить издания, подготовленные по инициативе или при участии самих совещательных органов (отчеты, обзоры и т.д.). Целью данной статьи является анализ кадровых функций совещательных коллегиальных органов, действовавших при Уфимской губернской земской управе и Уфимской городской управе в начале XX века. В число кадровых функций принято включать отбор и найм сотрудников, профессиональное развитие персонала, организацию труда, управление конфликтами, выстраивание системы социальной защиты.

Формирование отраслевых коллегиальных органов местного самоуправления прежде всего происходило в сфере земской медицины. Голод 1879–1881 гг. и вызванные им эпидемии привели к появлению врачебных съездов и советов в Уфимском, Бирском, Мензелинском уездах. В 1883 г. состоялся первый губернский съезд врачей (Азаматова, 2021: 138–139). Но ни одна из перечисленных форм взаимодействия не стала постоянной. К концу 1880-х гг. врачебный совет действовал только при Мензелинской земской управе, то есть в одном уезде из шести. Он вел «всё медицинское дело», объединяя земских врачей, ветеринаров, председателя и члена управы, члена ревизионной комиссии и провизора аптеки1. В этом отношении регион отставал от других земских губерний. По подсчетам Б.Б. Веселовского, к 1890 г. врачебные советы работали в 165 уездных земствах, составлявших 46 % всех земств империи (Лядова, 2012: 32).

Сравнительно планомерная передача отраслевого управления в руки специалистов началась на рубеже XIX–XX вв., когда при Уфимской губернской земской управе стали проводиться заседания врачебного и ветеринарного советов. Но на «закрепление коллегиальной системы в медико-санитарной отрасли» понадобилось больше десятилетия (Азаматова, 2021: 138–140). В 1906 г., к очередной сессии земского собрания, врачебный совет подготовил развернутый план назначения периодических прибавок для медицинского и административно-хозяйственного персонала земских больниц. Основные принципы проекта (установление «нормальных» окладов, 10-процентных прибавок после каждых трех лет службы и т. д.) впоследствии были учтены Уфимским земством1. Также совет поднимал перед управой вопрос о необходимости проведения водопровода в квартиры врачей психиатрической и соматической больниц2.

Ветеринарный совет, существовавший при губернской земской управе в тот же период, собирался более регулярно, чем врачебный. Он выступал за улучшение материального положения ветеринарного персонала, а в 1906 г. признал «неотложно необходимым» увеличить число специализированных участков и пригласить хотя бы шесть врачей и шесть фельдшеров3.

Образование полноценных совещательных органов относится к декабрю 1908 г., когда по инициативе Уфимской губернской управы гласные утвердили инструкции для врачебного и ветеринарного советов. Позиция управы в свою очередь сформировалась под влиянием съезда врачей. Делегаты обратили внимание на то, что необходимые структуры есть почти во всех земствах, но совещательный орган, существовавший в Уфимской губернии, неэффективен, собирается на нерегулярной основе.

В состав нового врачебного совета вошли все члены губернской управы, все гласные, все врачи, находившиеся на службе в губернском земстве, старший ветеринарный врач и провизор земской аптеки. Ветеринарный совет образовали члены губернской управы, представители уездных управ, старший ветеринарный врач земства и по одному врачу от каждого уезда. В инструкциях была определена периодичность созыва совещательных органов. Оба совета получили достаточно широкие полномочия в сфере общественной медицины, включая составление инструкций, подготовку проектов обязательных постановлений, критику различных отчетов и т. д.4

За врачебным советом было закреплено право на «обсуждение и дачу заключений по приглашению и увольнению врачей». В случае неутверждения постановления совета губернской управой последняя должна была мотивировать свой отказ на заседании земского собрания. Перед голосованием состоялась показательная дискуссия. Гласный Зеленцов заявил, что «это свяжет губернскую управу». Ему возразил гласный Миклашевский, который подчеркнул, что надо обезопасить служебное положение врачей от «каких-либо чисто-субъективных симпатий и антипатий со стороны того или другого состава управы». В итоге проект управы был принят без изменений5.

Ветеринарному совету было поручено предлагать кандидатов на ветеринарные должности, но определение на службу и увольнение «зависели только от губернской управы». Также совет получил право рассматривать жалобы на ветеринаров со стороны уездных управ и частных лиц6. Необходимо отметить, что в текстах инструкций для врачебного и ветеринарного советов говорится о «приискании» или «рекомендации» именно специалистов высшей квалификации – врачей, ветеринаров, эпидемиологов. Подбор и перемещение служительского персонала (сиделок, сторожей и т. д.) осуществлялись главными врачами учреждений, и это право не нуждалось в дополнительной юридической защите (Полянина, 2017: 152).

После создания врачебного и ветеринарного советов губернская управа передала в их ведение вопросы организации научных командировок медицинского персонала. В 1906 г. врачебный совет стал инициатором увеличения продолжительности командировок с 2,5 до 3,5 месяцев, то есть до длительности полноценного университетского семестра7. Через два года его обязанность по рассмотрению программ научных командировок была закреплена в инструкции. План будущей поездки теперь обсуждался в профессиональной среде, в то время как раньше рекомендации о «желательности для Уфимской губернии» тех или иных навыков высказывали гласные. Доклад об итогах командировки, как правило, заслушивался в совете, а письменный вариант отчета передавался в управу8. Составление и публикация ежегодных обзоров состояния земской медицины также осуществлялись в соответствии с поручениями врачебного совета9.

На уровне отдельных лечебных учреждений создавались самостоятельные коллегиальные органы. В Уфимской губернской земской больнице действовал больничный совет, председателем которого являлся один из членов управы. В 1908 г. в него, по решению губернского собрания, входили все врачи, смотритель и два фельдшера. К ведению совета относился ряд хозяйственных вопросов, а также обсуждение кандидатур фельдшеров1. Наиболее широкий круг задач приходилось решать подобной структуре Уфимской губернской земской психиатрической больницы, поскольку весь медицинский персонал проживал непосредственно на территории учреждения.

В 1913 г. совет высказался за увольнение учителя начальной школы, которая была открыта при больнице для детей сотрудников. Возмущение вызвали педагогические приемы учителя Евдокимова, однако в итоге он не был отстранен от должности2.

Во время эпидемии холеры осенью 1915 г. согласно постановлению больничного совета для заболевших сотрудников отвели отдельное здание; остальные служащие были переселены из подвалов в городские квартиры3.

Как отмечали современники, в начале XX в. роль «передового отряда» земской интеллигенции постепенно переходила от врачей к инженерам и техникам. Появлялись и новые коллегиальные органы. Осенью 1910 г. при Уфимской губернской управе состоялось совещание земских представителей и техников. В заседаниях, которые продолжались в течение 10 дней, приняли участие два члена губернской управы, два члена Уфимской уездной управы, три губернских техника и по два – от каждого уезда. Участники обсуждали порядок организации дорожно-технического надзора, сметы техников и т.д.

Одним из итогов работы стало утверждение «Положения о совещаниях земских техников, созываемых Уфимской губернской земской управой». Обсуждению подлежала общая программа технических работ, а также отдельные проекты, формы договоров с подрядчиками. К компетенции совещания была отнесена и выработка инструкции для технического персонала4. За исследуемый период комплекты подобных рекомендаций утверждались несколько раз.

Создание совещательных органов с привлечением учительского персонала было осложнено двойным правовым статусом педагогов земских и городских школ. Правительствующий Сенат разъяснял, что учителя не являются полноправными членами земских комиссий. Они могли стать участниками совещательных органов только при условии, что приглашение исходило от самих органов местного самоуправления. Избрание представителей из учительской среды ис-ключалось5. В Уфимской губернии школьная комиссия была впервые создана в 1902 г.; инициатором выступила земская управа. Однако с юридической точки зрения школьная комиссия отличалась от других совещательных органов: в ее составе были не только учителя, члены управы, гласные, но и попечители школ, училищные инспекторы, директор семинарии. Комиссия приняла деятельное участие в разработке школьной сети для введения всеобщего обучения, способствовала включению в эту сеть мусульманского населения (Азаматова, 2005: 92–93).

Поиск оптимальных методов взаимодействия «второго» и «третьего элемента» осуществлялся органами не только земского, но и городского самоуправления дореволюционной России. Уфимская городская дума и управа регулярно приглашали муниципальных служащих для участия в обсуждении вопросов, требовавших профессиональных знаний, но создание полноценного коллегиального органа затягивалось.

Первая санитарно-исполнительная комиссия, созданная в 1899 г., не смогла провести ни одного заседания. В 1901 г. при Уфимской городской управе было решено образовать врачебносанитарный совет. В его состав вошли четверо гласных Думы, из которых двое имели медицинское образование, все члены управы, четыре ветеринарных врача и два городских врача6. Начав работу в 1903 г., совет лишь «наметил ряд санитарных вопросов, к сожалению, не определив пути к их развитию». В 1909 г. под давлением со стороны Общества врачей Дума приняла решение, что для «оживления» в Уфе всего медицинского дела необходимо иметь стройную медикосанитарную организацию и восстановить врачебно-санитарный совет7.

К 1914 г. врачебный совет был переименован во врачебно-санитарную комиссию. Интересен «межведомственный» состав коллегиального органа: шесть гласных, члены управы, все городские врачи, а также председатели и все санитарные врачи обеих (губернской и уездной) земских управ, старший врач губернской земской больницы, председатель городского санитарноблаготворительного попечительства. Подготовкой вопросов для обсуждения занималось так называемое «частное совещание врачей», куда входили только все городские врачи и один член управы. Вплоть до Первой мировой войны результативность комиссии оставалась невысокой: за 1913 г. состоялось всего шесть заседаний1. В годы войны деятельность комиссии активизировалась и была направлена прежде всего на стабилизацию эпидемиологической ситуации.

В то же время коллегиальный орган сохранил свои кадровые функции, так как в «Инструкции о деятельности санитарных врачей» 1915 г. подчеркивалось, что эти специалисты приглашались на службу городской управой «по выслушании заключения» врачебно-санитарной комис-сии2. В начале 1917 г. комиссия обсуждала вопрос о выдаче пособия смотрительнице Чижевской больницы О.А. Румянцевой, которая была вынуждена уволиться по состоянию здоровья. Городская Дума назначила ей пособие в 50 р. Посчитав сумму «обидной», Румянцева обратилась во врачебно-санитарную комиссию, и размер выплаты был увеличен до 180 руб.3

Ветеринарное сообщество сформировало собственный совещательный орган при Уфимской городской Думе. В 1901 г. для обсуждения вопроса о реорганизации ветеринарного дела было созвано Особое совещание, где присутствовали голова, два члена управы, трое гласных и четыре ветеринарных врача. Совещание обсуждало вопрос о распределении обязанностей между служащими, размере жалования и вознаграждения за осмотр скота. Озвучив предложения совещания, управа изложила гласным и свое мнение по этим вопросам. Итоговое решение Думы носило компромиссный характер, ряд предложений совещания был учтен4.

В мае 1906 г. Уфимская городская управа провела совместное заседание с ветеринарными врачами. Она считала полезным учредить ветеринарный совет, который должен был объединить функции, распределенные на тот момент между различными комиссиями. При этом докладчик ссылался на положительный опыт Одессы и Тифлиса. Инициатива была одобрена, хотя эффективность врачебного совета на тот момент оценивалась как низкая. В состав нового органа вошли все члены управы, городские ветеринарные врачи и фельдшеры, представители земской ветеринарии.

К компетенции ветеринарного совета отнесли обсуждение проектов обязательных постановлений, решение различных профессиональных вопросов, а также рекомендацию кандидатов на вакантные должности5. На практике указанное право, по всей видимости, не было реализовано. Архивные документы позволяют полностью реконструировать процесс назначения городских ветеринарных врачей в 1909–1915 гг. Как и до появления ветеринарного совета, ключевую роль в подборе специалистов, включая рассмотрение резюме и переписку с кандидатами, играла Уфимская городская управа. Окончательное утверждение претендента зависело от позиции губернского правления6.

В целом, деятельность врачебных, ветеринарных и других советов, созданных органами местного самоуправления Уфимской губернии, подтверждает тезис М.Д. Загряцкова о том, что в сфере социального творчества не может быть резкого различия между «совещательным» значением специалистов и «решающим» значением управы (Загряцков, 1914: 16). Очередность появления коллегиальных органов зависела от степени сплоченности и общественной активности той или иной профессиональной группы. В Уфимской губернии прежде всего появились врачебные и ветеринарные советы.

Институционализация совещательных органов, объединявших представителей цензового и «третьего» элементов, произошла в 1906–1909 гг, когда Уфимское губернское собрание и Уфимская Дума утвердили соответствующие инструкции. В них была закреплена важнейшая кадровая функция – право совещательных органов на участие в найме муниципальных служащих. Для современников наличие таких совещательных органов стало маркером, позволяющим разграничить государственную и общественную (земско-городскую) службу. Кроме того, совещательные органы способствовали улучшению материального положения «третьего элемента», определяли перечень обязанностей для каждой группы должностей, утверждали структуру отчетов и планы научных командировок. Больничные советы активно содействовали улучшению бытовых условий сотрудников.