Категории сведений, доступ к которым может быть ограничен в режиме служебной тайны

Одним из самых сложных вопросов института служебной тайны является вопрос о том, какие конкретно сведения можно относить к служебной тайне, какой подход необходимо избрать для определения такого круга сведений и в каком порядке он должен быть закреплен и раскрыт. Как справедливо отмечает И. А. Павлов, проблемой служебной тайны, как и государственной, является то, что перечень сведений, которые относятся к категории «служебная тайна», устанавливается внутренними актами либо ведомственными актами, которые в свою очередь зачастую также не подлежат разглашению. В последнее время степень открытости органов государственной власти постепенно повышается и раскрываются некоторые действующие перечни информации, доступ к которым ограничивался в органах государственной власти и местного самоуправления. И все же в настоящее время существует достаточно много закрытых перечней. Так, к примеру, перечень сведений ограниченного доступа в МЧС России утвержден приказом МЧС России от 10 марта 2006 г. № 144 ДСП «Об утверждении Перечня сведений, составляющих служебную информацию ограниченного распространения, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий». При этом открытый доступ к данному документу отсутствует, что прямо нарушает право на доступ граждан к информации, которое подразумевает ограничение доступа к информации только на основании федерального закона.

Между тем разработка вопроса категории сведений, которые могут относиться к служебной тайне, носит во многом именно теоретический характер, поскольку юридически такой институт ограничения доступа к информации как служебная тайна, не оформлен.

Обозначим некоторые используемые подходы для определения круга информации, доступ к которой может быть ограничен. Одним из самых проработанных подходов ограничения доступа к разнородной информации в нашем законодательстве можно назвать подход ограничения доступа к государственной тайне и к коммерческой тайне. Обоб- щающим признаком для всех подходов является то, что на законодательном уровне определены категории информации, доступ к которой ограничен быть не может. В правовом регулировании государственной тайны используется установление на федеральном уровне тех категорий сведений, которые могут охраняться в режиме служебной тайны. В то же время в режиме коммерческой тайны господствует диспозитивный подход, при котором обладатель сведений волен решать самостоятельно, какие категории сведений будут ограничены в режиме коммерческой тайны. Главным требованием является лишь соблюдение законных требований, в первую очередь мер по обеспечению режима коммерческой тайны.

При первичном анализе действующих в России нормативных правовых актов получаем достаточно обширный перечень данных, доступ к которым не может быть ограничен, в том числе, это большой объем информации о деятельности органов власти и местного самоуправления. Вместе с тем информация, циркулирующая в органах государственной власти и не составляющая государственную тайну, имеет недостаточно четкое правовое регулирование. Так, в пп. 7 п. 1. ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе» предусмотрена обязанность государственного служащего не разглашать сведения, <…> ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей. Считаем, что такое положение не является обоснованным, поскольку при таком подходе вся информация в органах государственной власти не подлежит разглашению. Такой подход не отвечает требованиям открытости деятельности органов государственной власти, прозрачности управления и принципу свободы информации.

Любопытно провести аналогию служебной и коммерческой тайны как схожих по целям регулирования режима ограничения доступа к информации. ФЗ «О коммерческой тайне» предусмотрен ряд признаков информации, составляющей коммерческую тайну, одним из которых является обязанность обладателя информации ввести в отношении такой информации режим коммерческой тайны. Статья 10 данного закона устанавливает целый ряд мер, которые должны быть приняты для охраны коммерческой тайны, в том числе определение конкретных категорий сведений, подлежащих защите в режиме коммерческой тайны, а также создание условий для охраны сведений, составляющих коммерческую тайну, в том числе систему учета доступа и технологическую защиту. Соответственно коммерческую тайну организации может составлять строго определенный круг сведений, которые не могут быть разглашены. И только за разглашение конкретных сведений возможно привлечение к ответственности. А. В. Мин-балеев отмечает, что именно после вступления в силу закона о коммерческой тайне началось формирование практики привлечения к ответственности за разглашение информации, в то время как до принятия такого закона, как правило, в судах соответствующие иски отклонялись в силу отсутствия механизма регулирования коммерческой тайны [1, с. 130].

Проводя аналогию между режимами коммерческой тайны и служебной информации, можем сделать вывод о том, что ко всей информации, существующей и образующейся в результате деятельности органов государственной власти, не может применяться требование о неразглашении. Такое требование прямо противоречит Федеральному закону «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», а также принципу открытости деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Существующий подход к ограничению распространения служебной информации критикуется исследователями. Например, Е. К. Волчинская отмечает, что в таком случае «требование в части установления условий отнесения информации к сведениям, составляющим служебную тайну, обязательности соблюдения конфиденциальности такой информации на законодательном уровне не выполнено» [2, c. 24]. Полагаем, что с этой позицией необходимо согласиться.

На основе анализа многочисленных постановлений и приказов различных органов власти о порядке обращения со служебной информацией, можем сделать вывод о том, что в изученных документах отсутствует единообразие понимания служебной информации и служебной тайны. Об этом свидетельствует тот момент, что в некоторых нормативных правовых актах встречается упоминание об ограничении доступа и распространения служебной информации как таковой, за исключением той информации, доступ к которой не может быть ограничен (Решение Совета депутатов муниципального образования «Пироговское» 28 августа 2014 г. № 89 «О работе со служебной информацией в Совете депутатов муниципального образования «Пироговское»), в других же нормативных актах указывается порядок работы именно со служебной информацией ограниченного доступа, относя таким образом к информации, нуждающейся в охране, определенный круг сведений, в отношении которых применяются такие меры.

Большинство актов дублируют перечень сведений, доступ к которым не может быть ограничен, установленный Постановлением Правительства № 1233 (например, Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 30 декабря 2010 г. № 2233 «Об утверждении Инструкции о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в Министерстве образования и науки Российской Федерации»; Инструкция о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в исполнительных органах государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа (утв. Постановлением Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 28 января 2010 г. № 49-А), Положение о порядке работы со служебной информацией ограниченного распространения в администрации Волжского муниципального района (утв. Распоряжением администрации Волжского муниципального района от 18 апреля 2012 г. № 71)).

Большинство из существующих актов построены по модели установления перечня сведений, которые не могут быть отнесены к служебной тайне без установления перечня сведений, к которым в свою очередь может быть ограничен доступ. Такая модель регулирования, на наш взгляд, недопустима, поскольку в этом случае высока вероятность злоупотребления правом государственных и муниципальных органов.

В данном случае напрашиваются аналогии с иными федеральными законами, устанавливающими режимы информации ограниченного доступа (Закон РФ «О государственной тайне» и Федеральный закон «О коммерческой тайне»). Остальные нормативные акты устанавливают ограничение в отношении распространения узкой категории сведений. Например, налоговая тайна подразумевает вполне конкретный перечень сведений о налогоплательщике, которые должны охраняться. И если рассмотреть модель регулирования налоговой тайны, можно сказать, что она построена также на принципе «изъятия», то есть установления ограничения определенного круга информации о налогоплательщике, которая не может охраняться налоговым органом, однако вся иная информация, которая не указана в исключении, не должна быть распространена (ст. 102, 313 Налогового кодекса РФ), в то время как под категорию коммерческой либо государственной тайны сведения могут подпадать либо не подпадать в зависимости от волеизъявления правообладателя такой информации.

Модель регулирования коммерческой тайны основывается на законодательном закреплении перечня сведений, доступ к которым не может быть ограничен, а остальные сведения могут быть отнесены к коммерческой тайне в случае, если перечень будет прописан в локальных актах обладателя. Расширительное толкование коммерческой тайны в данном случае не допускается. Таким образом, в указанном нормативном акте происходит рамочное регулирование отношений, но подробное регулирование должно быть в обязательном порядке в локальных актах организации с четким указанием категорий сведений, относящихся к коммерческой тайне предприятия.

Данная модель является близкой по способу правового регулирования к служебной тайне, но все же существенно отличается от нее требованием законодательства о строгом закреплении перечня сведений в актах обладателя, в то время как в отношении служебной тайны зачастую единственным критерием отнесения информации к служебной тайне является служебная необходимость. На основе анализа нормативных правовых актов, устанавливающих порядок отнесения сведений, работы с ними, а также перечней сведений, составляющих служебную тайну, выявим тот круг информации, которая чаще всего подпадает под критерии служебной тайны. Проанализируем несколько перечней сведений, доступ к которым свободен. В основном в сети Интернет доступны перечни администраций муниципальных районов, администраций областей.

Начиная с 2015 года появился большой массив актов, утверждающих положе- ния/инструкции о порядке работы со служебной информацией ограниченного доступа, что, на наш взгляд, является несомненным шагом вперед на пути к прозрачности и открытости системы государственного управления. Стоит отметить, что большинство инструкций и положений не устанавливают перечень сведений, доступ к которым может быть ограничен в режиме служебной тайны. Многие нормативные акты лишь устанавливают перечень той информации, доступ к которой не может быть ограничен. Он, как правило, дублирует перечень, установленный постановлением Правительства № 1233, не раскрывая сущности служебной тайны и тех сведений, которые к ним относятся.

Как правило, в нормативных актах под служебной информацией ограниченного доступа понимается внутренняя информация государственных органов и конфиденциальная информация третьих лиц – информация, ставшая известной государственным органам, органам местного самоуправления и относящаяся к категории конфиденциальной (персональные данные, профессиональная тайна, тайна следствия и т.д.). Можно выделить определенные категории сведений (хотя иногда весьма условно), отнесенных к информации ограниченного органа, которые чаще всего указываются в перечнях.

• 1.    Сведения, касающиеся информационной безопасности государственных органов, к которым относятся информация о порядке защиты информации, логины, пароли для входа в информационную систему и другая информация, обеспечивающая работу с информационными системами и их функционирование.

• 2.    Сведения в области физической безопасности. Указанные сведения можно подразделить на: а) сведения в области безопасности органа государственной власти/местного самоуправления; в) сведения в области безопасности населения, в том числе мобилизационные сведения, сведения о безопасности систем жизнедеятельности и гражданской обороне.

• 3.    Сведения в сфере административнохозяйственной деятельности, к которым относятся те сведения, которые касаются организационного технического и хозяйственного обеспечения деятельности, в том числе протоколы заседания комиссий по замещению вакантных должностей, инструкции по дело-

• производству, информация по кадровому составу, штатному расписанию и количественному составу государственного органа и т.д.

• 4.    Информация о непосредственной работе государственного органа. Эта группа выделена достаточно условно, однако является одной из наиболее крупных. К ней относятся сведения о внешнеэкономических связях, информация и протоколы закрытых заседаний, проекты нормативных документов, аналитические материалы об экономическом состоянии той или иной отрасли, переписка и корреспонденция.

• 5.    Информация в сфере научно-технических разработок. Такая категория сведений выделяется в нормативных документах крайне редко, однако именно для специализированных учреждений это является очень важной категорией сведений.

• 6.    Сведения в геодезии, картографии и проектировании.

• 7.    Иные сведения. Пожалуй, это та группа, которая вызывает больше всего нареканий.

Как правило, к ней относятся помимо прочего (обычно кадровых вопросов) «сведения, содержащиеся в документах с пометкой «Для служебного пользования», в части, не содержащей сведения, составляющие государственную тайну, <…> образующиеся в деятельности государственного органа, ограничение на распространение которых диктуется служебной необходимостью, за исключением сведений, которые не могут быть отнесены к служебной информации ограниченного распространения» (например, Приказ Минфина России от 17 июня 2014 г. № 162 «Об утверждении Перечня сведений ограниченного доступа, не содержащих сведений, составляющих государственную тайну, (конфиденциального характера) Министерства финансов Российской Федерации и организаций, находящихся в его ведении»). Такая формулировка делает возможным отнесение к служебной информации ограниченного доступа неограниченных массивов информации. Кроме того, необходимо отметить, что во многих перечнях информации ограниченного доступа есть противоречие нормам действующего законодательства.

Таким образом, мы полагаем, что необходимо в законодательном порядке определить категории сведений (сферы, в которых может ограничиваться доступ к сведениям), кроме того, необходимо утверждение ведомственных перечней информации, доступ к которой будет ограничиваться в режиме служебной тайны. При этом указанные перечни должны носить открытый характер.