Казенный подряд в российской промышленности первой половины XIX века (на примере суконной отрасли)

Article is devoted to consideration ofquestions ofcreation and evolution ofsystem ofthe state order in Russia, legislative regulation in this sphere, and also the relations between the state and suppliers. Various points of view about origin of the state contract are considered. The special attention in article is paid to the cloth industry which was during the considered period object of close attention from the state. The author seeks to trackprocess ofchange ofthe relations between treasury and suppliers ofcloth in the first halfofthe XIX century, to establish the reasons ofthese changes and their consequence. The leading role ofthe state concerning the developing relations, and its gradual easing to the middle of the XIX century is shown. In article the actions of the government connected with a solution ofthe problem of shortage of cloth are traced, the positive and negative moments for suppliers in work with treasury are found out. Also reforming of the institutions which are engaged in cloth purchases is considered. On the basis of the analysis of activity ofthe government in relation to suppliers conclusions were drawn on extent of change of influence ofthe state on suchpowerful tool ofthe solution ofnational objectives, as state in a row in cloth branch.

Государство имеет множество функций, главными из которых являются обеспечение собственного суверенитета, поддержание существующей системы социально-экономических отношений, общественного благосостояния. Для выполнения этих функций государству необходима материальная база, которая нуждается в постоянном пополнении. Одним из таких способов пополнения государственных нужд является казенный подряд. Как хозяйственное явление и довольно эффективный инструмент решения стратегически важных государственных задач и воздействия на экономику казенный подряд зародился довольно давно, но и в современной системе государственно-экономических отношений он продолжает играть важную роль.

Тема казенного подряда хорошо изучена в исследованиях по экономике и праву и лишь косвенно затрагивается в работах историков. Между тем рассмотрение отношений, складывающихся по поводу подряда между казной и предпринимателями, дает возможность пролить свет на ряд аспектов промышленного развития России в XIX в.

Целью статьи является рассмотрение вопросов формирования и эволюции системы государственного заказа в России, нормативно-правового регулирования в этой сфере, а также отношений между государством и поставщиками.

Первая половина XIX в. – важный этап в развитии отношений между государством и предпринимателями. В это время правительство перепробовало множество способов воздействия на подрядчиков, особенно в стратегически важных для государства направлениях. К их числу относилась и суконная промышленность, являвшаяся в указанный период объектом пристального внимания со стороны государства. Следует отметить, что суконная отрасль на протяжении первой половины XIX в. была одной из наиболее динамично развивавшихся, что наглядно можно увидеть на примере Среднего Поволжья. Если в 1807 г. в Сим- бирской, Пензенской и Казанской губерниях действовали всего 6 суконных предприятий, то в 1860 г. их было уже 65 [9, с.12].

В связи с этим в качестве наглядного примера рассмотрения подрядных отношений важно выявить специфику взаимоотношений между сукнозаводчиками европейской территории Российской империи и государством. На протяжении первой половины XIX в. они развивались весьма интенсивно.

Существуют разные точки зрения на то, когда зародились подрядные отношения с казной. К первым упоминаниям о подряде относят появление заказников в списке с Переяславской летописи под датой 6504 (996 г.), в обязанности которых входили распоряжение княжеским имуществом и вступление в отношения, подобные подрядным, от имени казны [1].

Есть мнение, что подряды появились в России лишь в XVI веке. Одним из первых документов, который описывает казенный подряд, считается царский наказ «О заготовлении материалов для строения Смоленской крепости» (1595 г.) [2, c. 45; 18, c. 16].

Большинство же исследователей считают, что первое упоминание о существовании казенного подряда относится ко времени правления Алексея Михайловича [3, c. 10; 13; 20, c.255]. Действительно, XVII в. можно назвать новой страницей в истории казенных подрядов, но с точки зрения права, так как тогда появились первые документы, регламентировавшие государственный заказ. Например, Именной указ «О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей» 1654 г. [21] и Именной указ «О сборе хлебных припасов и денег для продовольствия ратных людей» [23], изданные царем Алексеем Михайловичем. Впоследствии упоминания о государственных заказах встречаются чаще, но, как правило, косвенные [20, c. 256].

Несмотря на споры о зарождении казенных подрядов, исследователи едины во мнении, что правовые основы регулирования в этом направлении были заложены в

XVIII в. В этот период под подрядом понималось не только выполнение работ, но и найм рабочих, для исполнения государственных нужд. Перевозка казенных тяжестей, поставка провианта или амуниции также обозначались в то время понятием «подряд». Однако правоведы не относят все эти мероприятия к подряду. Например, договор по перевозке обязывает только передачу вещей, а подряд подразумевает и выполнение работ [11, c. 221].

Только в следующем веке началась систематизация нормативно-правовых актов, которая постепенно «очистила» понятие подряда и выделила отдельно казенный подряд.

Для удобства проведения торгов и подготовки документов в 1800 г. вышли «Правила по коим должны поступать казенные палаты до издания устава оным при заключении контрактов по подрядам, поставкам и откупам», которые определили различия между подрядами и поставками [17, c. 13].

Еще до выхода в свет Свода гражданских правил было разработано Положение о казенных подрядах и поставках, которое собрало разрозненные правовые нормы, регулировавшие отношения между заказчиком и подрядчиком. А в 1833 г. был издан труд М. М. Сперанского «Свод гражданских законов», в который автор включил указанное положение. В этом документе договор поставки и договор подряда, заключаемые с казной, объединялись в казенный подряд. Однако сюда же вошли, выражаясь языком современного права, договоры по оказанию услуг, например в тексте указаны «…подряды на содержание лошадей…» [36]. Таким образом, было выделено отдельное направление «казенный подряд», которое подразумевало любые отношения, складывающиеся по поводу удовлетворения нужд государства.

В Положении о казенных подрядах и поставках дается определение подряду как договору, «по силе коего одна из вступающих сторон принимает на себя обязательства исполнить своим иждивением предприятие, или поставить известного рода вещи, а другая в пользу коей сие производится, учинить за то денежный платеж» [38].

В то же время разрабатывались правовые нормы по уголовной ответственности нарушителей подрядного законодательства. Например, в «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» 1845 г. включались наказания за нарушение конкурсных процедур, давление на других участников торгов, допуск к торгам исполнителей, не соответствующих требованиям подряда, приемку некачественно выполненных работ (поставку некачественных товаров) и т. д.

Вокруг подрядов обращались большие деньги, и для борьбы с коррупцией Николай I ввел регулярные ревизии на всех уровнях, а суды над чиновниками стали обычным явлением. Так, в 1853 г. под судом находились 2 540 чиновников [17, c. 15].

Все эти мероприятия говорят о важности для государства института подряда. Вместе с общей систематизацией законодательства в тот период формируется и более четкое понятие о подрядных правоотношениях.

У государства было особое отношение к государственным заказам стратегического значения. В законодательстве рассматриваемого периода правила по поставкам для армии и флота выделены в «Устав о промышленности фабричной и заводской» [37], где особенно подробно описывается суконная промышленность. Связанно это с нехваткой сукна для армии. Все мероприятия правительства были направлены на удовлетворение возраставших потребностей армии.

В начале XIX в. обеспечением армии и флота сукном занималась Мануфактур-коллегия, однако она в связи с тем, что не справлялась со своей задачей, была упразднена. Взамен в составе Министерства внутренних дел была создана Экспедиция государственных хозяйств [28]. Контролировало поставки сукна Комиссариатское ведомство [7, c. 59].

В 1816 г. в Москве в структуру Министерства внутренних дел был учрежден Ко- митет по снабжению войск сукнами. В его обязанности входили приобретение сукна для армии и флота, сбор сведений о стоимости выделки сукна, кредитование фабрикантов, взыскивание долгов по поставкам сукна и т. д. В 1854 г. Комитет был упразднен и его полномочия переданы Департаменту мануфактур и внутренней торговли [33].

Для получения подряда нужно было принять участие в торгах. Механика проведения торгов выглядела следующим образом. Торгами занимался Департамент мануфактур, для которого ежегодно Комиссариатский Департамент военного министерства составлял ведомость о необходимом количестве сукна и каразеи на будущий год. Торги проводились по форме подачи запечатанных объявлений [4, c. 40]. Департамент мануфактур приглашал на торги исправно выполнявших поставки фабрикантов, на фабриках которых производились все операции, необходимые для изготовления сукон. Если подрядчик не справлялся с заказом более одного раза, он не допускался к торгам в течение трех лет. До 1 сентября фабриканты, приглашенные к торгам, должны были прислать запечатанную в конверте информацию:

– сколько и какого сукна фабрикант готов поставить;

– в какую комиссариатскую комиссию;

– указать цену;

– в каком месте предпочитает заключить контракт;

– из какой казенной палаты хочет получить задаток и выплаты.

К этой информации прикреплялась ведомость, засвидетельствованная губернатором, в которой указывались форма собственности на фабрику, место ее нахождения, количество оборудования и число рабочих. После проверки всех ведомостей, подходящие кандидаты вносились в реестр.

Министр финансов на основании собранных сведений о ценах на шерсть, на другие суконные материалы на главных рынках страны, а также о затратах на вы- делку сукна и каразеи на казенных фабриках, определял высшую и низшую цены на различные сорта продукции. Цены запечатывались в конверте и объявлялись уже в Департаменте мануфактур, после чего рассматривались предложения допущенных к торгам фабрикантов. К поставкам допускались фабриканты, объявившие цены не превышающие заявленных в конверте. Если цены были завышены, фабрикантам предлагалось их понизить, и до 15 октября они должны были прислать новые предложения. До 20 января с фабрикантами заключались контракты [37, ст. 294–302].

Такой порядок получения подряда сложился не сразу. В первой четверти XIX в. армии не хватало сукна. Для решения этой проблемы правительство шло на разные меры. Подобные мероприятия можно разделить на два направления: принудительные и поощряющие.

В политике Павла I четко просматриваются принудительные меры по отношению к суконной промышленности. В конце XVIII в. все суконные фабрики были разделены на обязанные и вольные. К обязанным относились предприятия, получавшие какое-либо пособие от казны, а также имевшие приписных к фабрике крестьян. Такие предприятия работали только на казну. Фабрики, учрежденные исключительно на средства предпринимателя и не имевшие покупных крестьян на фабрикантском праве, стали называться вольными. Фабрики второго рода могли продавать сукно в частные руки. Но обязанные суконные фабрики не всегда справлялись, и за ними числились большие долги [39, c. 133]. Для пополнения запасов армейского сукна Павел I попытался вернуться к системе обязанных поставок комиссариату под угрозой передачи предприятия другому лицу (в конце XVIII в. получила широкое распространение свободная продажа сукна среди владельцев фабрик, «заведенных собственным иждивением»). В связи с этим 9 сентября 1797 г. Сенатским указом запрещалась свободная продажа сукна. Все сукно должно было сдаваться в Комиссариатское депо по установленным ценам [24]. Но ужесточение правил поставки сукна ничего не дало, и с 1800 г. вольным фабрикам была разрешена свободная продажа сукна, но только после выполнения поставки в казну [25].

К тому же указы 1790–1791 гг. устанавливали систему поставки исходя из потребностей армии, а не из реальных возможностей производителей. С 1800 г. за каждого безземельного работника нужно было поставить 80 аршин сукна и 40 аршин кара-зеи, а за работника, имеющего землю, – в 2 раза меньше [21, c. 235].

И все же потребности армии в сукне не удовлетворялись и нововведения по увеличению поставок сукна продолжались. В 1803 г. вышло положение о размерах поставок с обязанных фабрик в соответствии с количеством пособий, полученных от казны. Обязанные фабрики были разделены на два класса. К первому классу относились фабрики, получившие большое пособие от казны, их было 8, для них были установлены закупочные цены в 80 коп. за аршин белого и 92 коп. за аршин цветного сукна. Ко второму классу было отнесено 14 фабрик, для которых были установлены цены соответственно 88 и 98 коп. [27]. Но, судя по отдельным примерам, такое деление обязанных фабрик кажется формальным. Например, предприятие Бабкиной с 15 приписными крестьянами было отнесено к первому классу, а Казанская мануфактура Осокина, при которой было более 1 тыс. приписных, ко второму [21, c. 243].

Так же это положение призывало к конкурентной борьбе между обязанными и вольными фабриками путем уравнения цен на часть сукна. Однако при этом не избавило от системы «обязанных мануфактур» и не разрешило свободную продажу сукна. Только в 1816 г. обязанные суконные фабрики были избавлены от обязательства ставить сукно в казну и сравнены по правам с вольными фабриками.

Особенно тяжелое положение с поставками сукна связанно с Наполеоновскими во- йнами. Еще в 1807 г. при заключении Тильзитского мира Россия присоединилась к континентальной блокаде против Англии и в результате потеряла крупного поставщика сукна. В других странах промышленность переживала кризис из-за войн. Таким образом, приходилось довольствоваться внутренними ресурсами. Положение осложнилось еще тем, что армия увеличилась, соответственно увеличились ее потребности. На 1808 г. потребовалось 2 250 000 аршин сукна, в то время как комиссариат был в состоянии заготовить 1 251 275 аршин. Обязанные фабрики не могли справиться с таким заказом, а большинство вольных фабрик производили сукно, не пригодное для армии и флота [14, c. 120–122].

Для выхода из создавшейся ситуации правительство поступает следующим образом: все недостающее сукно было распределено между вольными фабриками по 919 аршин с каждого стана; цена повышалась за каждый аршин на 10 коп. Несмотря на прибавку в цене, фабриканты не были готовы к выделке солдатского сукна, и только 17 человек согласились выполнить заказ. Остальные фабриканты находили различные причины, чтобы не брать заказ, но правительство распорядилось: не снимать обязанности по поставке сукна с фабрик, отданных в аренду; если при фабриках не было красильных и валяльных аппаратов, выполнять операции по отделке и окрашиванию сукна на других фабриках; контроль за исполнением заказа возложить на губернаторов; не освобождать от обязанности поставки сукна фабрики, уже заключившие договора с Адмиралтейством. Кроме того, заказ сократился до 758 743 аршин. Однако, несмотря на эти меры, в Комиссариат поступило всего 267 000 аршин [29]. А на 1809 г. потребность в сукне возросла до 3 266 000 аршин [6, c. 53].

Кроме строгих мер, предпринятых правительством в этот период, были и поощрения добросовестных поставщиков – награждение чинами и медалями [14, c. 223].

Война 1812 г. потребовала увеличения армии, для которой и так не хватало сук- на. Потребность комиссариата в сукне на 1812 г. составила 2 400 000 аршин, долги фабрик составляли 482 056 аршин, а в связи с военным положением могло потребоваться еще 1 000 000 аршин. Таким образом, всего нужно было комиссариату 3 882 056 аршин сукна. Для решения этой проблемы было постановлено предложить фабрикантам выделывать на своих предприятиях только армейское сукно и вызвать их на добровольную поставку, поскольку «принуждение послужило бы только к расстройству фабрик, поелику опыты уже доказали, что от принудительных средств, в прежние времена, многие вольные фабриканты фабрики свои уничтожали». Должникам сделали последнее предупреждение, и в течение года они должны были поставить сукно, «в противном случае поступлено с ними будет на основании законов, по точной силе их обязательств… не приемля никаких отговорок» [15, c. 491].

Также было решено воспользоваться крестьянским сукном [32]. Правительство и раньше прибегало к помощи крестьян. В докладе министра внутренних дел от 21 октября 1809 г. представлена ведомость, в которой фигурировали московские и владимирские крестьяне. Крестьянин Михаил Леонтьев подрядился поставить 2,5 тыс. аршин сукна, крестьянин Василий Васильев – 4,0 тыс. аршин. Крестьяне Московской, Владимирской и Калужской губерний обязались поставить 14 289 аршин сукна [30].

Военное положение сплотило людей, и армии помогали, как могли. Жертвовали не только деньги, но и вещевое довольствие. Так, на обмундирование армии отдавали и сукно. Фабриканты поставляли в казну сколько могли, чиновники отвечали за поставки сукна. За выполнение поставок сукна в 1811 г. была вынесена благодарность симбирскому губернатору [40].

Такие средства внеэкономического давления на предпринимателей, как введение обязательной поставки с ревизской души и запрет свободной торговли сукном, не давали нужных результатов. Воспользоваться государственной помощью предприниматели не всегда решались: боялись попасть в категорию обязанных фабрик. А военное время обязывало государство требовать от населения всех усилий, дабы выдворить врага из страны. Но постепенно правительство перешло к приобретению сукна путем государственных заказов при сохранении свободной продажи материала на рынок.

27 декабря 1810 г. были утверждены примерные условия поставки в казну солдатского сукна, регулирующие отношения между заказчиком и поставщиком. По этим условиям договор на поставку сукна заключался на 10 лет с выдачей беспроцентной ссуды под залог. Подрядчик мог требовать так называемые третные или половинные деньги в счет будущего платежа. Так же регламентировался порядок приемки сукна. Пункт 16 позволял просить защиты «в случае каковых-либо от приемщиков притеснений». Если поставщик не успевал к сроку, ему давалось 2 месяца на выполнение заказа, а по истечении этого срока, он должен был выплатить неустойку. Пункт 21 предусматривал форс-мажор, о котором поставщик или его наследники должны были информировать Министерство внутренних дел, впоследствии фабриканту могла быть предоставлена отсрочка [31].

Для повышения производительности государство всячески поддерживало отечественных сукнопромышленников. Поддержка в основном выражалась в денежных ссудах. В 1802 г. было принято решение о выделении из Государственного казначейства суммы в 1 млн руб. на основании «мануфактурного капитала» для кредитования промышленности. В 1808 г. были утверждены новые правила получения ссуд на устройство суконных фабрик, благодаря которым планировалось сделать более доступным кредит для помещиков. Особенно возросла потребность на сукно и каразею во время Наполеоновских войн, и в 1809 г. Александр I своим указом принял решение об ассигновании дополнительно 2 млн руб. для усиления выделки солдатских сукон.

Тогда немало фабрикантов получили ссуды, и наиболее крупные суммы были выданы дворянам Симбирской губернии. В их числе: камергер Н. И. Маслов – владелец двух суконных фабрик – в Вельяминовке Сызранского уезда и в Тереньге Сенгиле-евского уезда Симбирской губернии (около 500 тыс. руб.); князь Хованский (30 тыс. руб.); Н. Кротков (75 тыс. руб.) [8, c. 11–12].

По Манифесту «О способах к лучшему устройству суконных фабрик» 1810 г., все владельцы суконных фабрик, которые сдадут сукна сверх установленных объемов поставок, поощрялись выдачей беспроцентной ссуды на 10 лет за каждую выработанную сверх установленной нормы тысячу аршин в сумме 3 тыс. руб. [8, c. 10]. В 1819 г. было роздано ссуд на 2 млн руб.

Поощрительные меры выражались и в личных почетных наградах. Еще в 1800 г. вышел указ «О пожаловании медалей суконным фабрикантам, кои поставят сверх обязанности их с казною от 50 000 до 100 000 аршин сукна» [26]. Указом 1808 г. лицам, не имевшим права приобретать населенные имения, разрешалось приобретать крестьян для заведения суконных фабрик [16, c. 136].

Правительственные меры все же дали свои плоды. Суконная промышленность, пусть медленно и экстенсивным путем, но развивалась, и в 1822 г. в первый раз предложения фабрикантов превысили заявленную казною потребность в армейских сукнах [39, c. 565]. Объемы предлагаемого для поставки сукна превзошли размеры казенного заказа, составившего в том году около 4 млн аршин.

После того как отечественные производители выполнили план поставок сукна в казну и получили возможность увеличивать производство на рынок, были предприняты протекционистские меры: запрещен ввоз из-за границы черных и темно-зеленых сукон, а на остальные сорта была наложена довольно высокая пошлина. Такая таможенная политика благотворно повлияла на развитие отечественного сукноделия, создавая выгодную конкурентную среду [8, c. 13].

С момента выполнения плана в 1822 г. спрос на солдатское сукно удовлетворялся старинными фабриками, которые и раньше работали на казну, новые фабрики производили сукно исключительно для вольной продажи. Таким образом, суконная промышленность переросла спрос; суконное производство потеряло государственный характер – появились новые потребители, а государство отошло на второй план [39, c. 566].

Следствием этого стало ограничение числа фабрик, участвовавших в поставках сукна в казну. Сенатским указом от 16 октября 1824 г. были предоставлены особые полномочия Московскому комитету для снабжения войск сукнами по установлению цен на торгах с последующим утверждением их у министра финансов. Комитет мог не допускать к торгам предпринимателей, не выполнивших поставки и налагать на них 10 % штрафы. Также не допускались к участию в казенных подрядах фабрики, основанные позже 1824 г. [34]. Однако качество продукции оставляло желать лучшего, и в 1847 г. вышел указ, отменявший ограничения 1824 г., и тем самым возможность участия в поставках предоставлялась всем существовавшим суконным предприятиям, что бы через конкуренцию улучшить качество продукции. Не все фабрики сразу получили возможность участвовать в торгах наравне с остальными. Предприятия, которые уже получили заказы на поставку сукон, могли принять участие в торгах с 1851 г. Посессионные фабрики допускались к торгам с 1856 г. [36].

Итак, с 1856 г. все фабрики участвовали в торгах на поставку сукна. Функцию организации торгов и раскладку сукна между фабриками в соответствии с производственными возможностями предприятия осуществлял Департамент мануфактур и внутренней торговли, которому были переданы полномочия упраздненного 17 июня 1854 г. Комитета снабжения войск сукнами [16, c. 145].

Поставка сукна в казну имела свои плюсы и минусы. К плюсам можно от- нести надежность заказчика, выдаваемые ссуды, заботу казны и т. д. Однако фабрики, работавшие исключительно на казну не всегда справлялись с заказом и в случае неудачи не могли заменить материал сукном, которое могло быть приготовлено для частной продажи [19, c. 28–29]. При малых заказах казны фабрики, рассчитывавшие исключительно на казенные поставки могли разориться. Так, в связи с Крымской войной 1853–1856 гг. резко вырос спрос казны на сукно. Заказы увеличились, и некоторые фабрики стали возрождаться [16, c. 142]. Однако в 1858 г. поставки в казну резко сократились, что поставило многих сукнозаводчиков в весьма затруднительное положение. Например, некоторые фабриканты Симбирской губернии оказались неспособны перейти на частные поставки. В результате они или разорялись, или все же брали государственные заказы на себя, но отдавали их на реализацию более успешным фабрикантам, к которым относились Акчурин и некоторые другие производители сукна Казанской губернии [19, c. 35–36]. Таким образом, происходил своего рода отбор наиболее стойких предприятий, способных адаптироваться в новых условиях.

Первая половина XIX в. пережила массу экспериментов в области поставок сукна в казну: от принуждения всех суконных фабрик к поставкам до добровольного принятия участия в торгах. Принудительные меры не могли решить проблем с нехваткой сукна для армии. Допустив все фабрики к торгам, при этом законодательно наладив отношения между заказчиком и поставщиком, правительство решило проблему поставки сукна, но одновременно ограничило число фабрик в списке участников торгов. Однако, заботясь о качестве сукна, государство вновь позволило конкурировать производителям и на фоне конкурентной борьбы просеялись наиболее стойкие предприятия. Одновременно произошла переориентация продажи сукна на вольный рынок, а поставки в казну уменьшились. Для многих сукнозаводчиков потеря такого выгодного партнера, коим являлось государство, означало потерю гарантированного рынка сбыта и обострение конкурентной борьбы. Переориентация на вольный рынок требовала от заводчиков проведения технико-технологической модернизации производства, что в свою очередь порождало потребность в капиталах, возможности привлечения которых были весьма ограничены [5, с. 34; 10; 12].

Таким образом, к середине XIX в. практика использования такого мощного инструмента решения государственных задач, как казенный подряд в суконной отрасли несколько изменилась. Она смягчилась, при этом мероприятия правительства по развитию суконной промышленности стали более либеральными, в значительной степени ориентированными на активизацию рыночных механизмов развития отрасли.