Кодификация законодательства в России: исторический и практический аспекты

®

®

Становление правовой системы в России сегодня происходит в непростых политических и экономических условиях, и количество всех видов федеральных нормативных актов в последнее время серьезно увеличилось. Только за 10 лет с момента принятия Конституции Российской Федерации было утверждено более 1400 законов (для сравнения: в 1991 г. РСФСР — всего 63!) [1, с. 115].

По некоторым подсчетам, в России действуют сегодня более 6400 законов, которые должен знать (и выполнять!) каждый житель страны — без учёта многочисленных постановлений правительства, ведомственных приказов, инструкций и т. д. Законотворческая инициатива депутатов Госдумы безгранична: от закона об охране грибов, налога на пикники, запрета на езду на велосипеде без прав, до замены флага России имперским штандартом. В остроумной фразе С. Леца «и беззаконие можно внести в кодекс» [2, с. 266] в российских реалиях подлежащее следовало бы заменить словом «нелепица».

Возрастание количества принимаемых нормативных актов характерно также для субъектов Российской Федерации, губернаторов, глав администрации, и др. Существование в России и ее регионах фактически недействующих актов, которые необходимо отменить или внести изменения в их содержание — серьезная проблема. Целые комплексы нормативных правовых актов не выполняют своих регулятивных функций из-за «разбросанности», запутанности и коллизионности, а большое количество их является причиной распространения негативного явления — правового нигилизма. Российское законодательство сложно в применении, чрезвычайно объемно, и его обновление требует очищения от засоренности, несоответствия и хаотичности нормативно-правовых предписаний. «Главное предназначение закона как юридической формы отображения устойчивых связей и процессов общественного развития, — устранить или смягчить противоречия, находить компромиссы и способствовать стабильности в обществе» [3].

Государственно-организованный правопорядок предполагает возможность быстро находить и использовать надлежащие правовые нормы, что невозможно без совершенствования юридической техники [4, с. 65]. Кодификация при этом — и особый вид правотворчества, и действенный способ модернизации законодательства [5, с. 151–152].

Составители Полного собрания законов Российской империи в свое время писали: «История государства без познания законов не может иметь ни ясности, ни достоверности, так как, с другой стороны, законы без истории часто бывают невразумительны. Посему, чем благовременее законы приводятся в известность, тем источники истории для современников становится удобнее, для потомства достовернее» [6, с. 6]. Выявление проблем систематизации в ретроспективе позволяет проследить непростую «цепь» кодификации права, вызываемых, как правило, масштабными изменениями в политике и экономике. Рассмотрение каждого «звена» этой цепи дает возможность решать конкретные вопросы современного процесса кодификации.

Описание проводимого исследования

Объект исследования относится и к юриспруденции, и к истории, что делает необходимым использование системно-комплексного метода — наиболее результативного и надёжного. В описании государственных институтов, норм, отношений едва ли возможно выделить общие исторические и юридические компоненты; ценные исторические сведения значительно облегчает понимание ключевых аспектов российской кодификации.

Сравнение того или иного института в прошлом и настоящем должно иметь теоретико-методологическую основу. Полнота системно-генетических взаимосвязей обеспечивается сочетанием нескольких компонентов:

• •    изучение нормативно-правовой базы;

• •    выявление особенности и проблемы эволюции данного института и анализ практической его деятельности.

Определяющий характер общеисторического материала — при несомненной специфике правовой реальности в историко-правовых исследованиях — не вызывает сомнения и обеспечивает воссоздание контекстуальной среды.

Методологическая основа исследования — современные достижения науки познания; цель — раскрытие опыта отечественного законодательства в решении проблемы кодификации. Осмысление исторических и практических вопросов систематизации права определяют следующие задачи:

• •    рассмотреть теорию кодификации в процессе развития национальной правовой мысли;

• •    определить этапы отечественного кодификационного процесса, выявляя специфику каждого;

• •    исследовать основные направления и формы кодификации, определяя на базе прошлого её перспективы в современной России.

Историко-правовой дискурс позволяет, с одной стороны, осмыслить прошлое как реальность, с другой — дискурс как стиль, стратегию, технику «схватывания» этой реальности в мыследеятельности того или иного времени.

Учитывая рефлексивный характер истории, необходимо пользоваться опытом предыдущих поколений, создавая «сплав» юриспруденции и истории, важного и второстепенного. Однако возвращение и повторение ситуации требует собственной объективности и беспристрастности.

Результаты исследования

Кодификация законодательства в России имеет прочные исторические корни, являясь результатом предшествующей юридической жизни. Незавершенность теоретического осмысления уникального исторического опыта, продолжающийся процесс упорядочивания правовой системы стали предметом изучения видных российских учёных Н. Н. Литягина, А. С. Пиголкина, С. В. Полениной, Т. В. Кашани-ной и др. [1; 7; 8; 9; 10; 11]. В их трудах даются определения кодификации, раскрывается ее место в процессе систематизации, разрабатываются виды, методы и основные направления. Видению юридико-технических, исторических и теоретических проблем кодификации права посвящены работы Т. Я. Хабриевой (2009),

А. И. Абрамовой (2016), Т. Н. Рахманиной (2008) и др. [4; 12; 13].

Системное упорядочение действовавшего в России законодательства осуществлялось не однажды, воплотившись в Полное собрание и Свод законов Российской империи, в успешную кодификацию советского времени.

В понятие систематизации законодательства традиционно включаются следующие формы правовой деятельности: сбор государственными органами, предприятиями, фирмами и другими учреждениями, организациями действующих нормативных актов, их обработка и расположение по определенной схеме; подготовка и издание различного рода собраний и сборников нормативных актов (инкорпорация законодательства) как подготовка к последующему изданию различных сборников и собраний; подготовка и принятие укрупненных актов на основе объединения норм разрозненных актов, изданных по одному вопросу (консолидация законодательства); подготовка и принятие новых актов типа кодексов, в которых помещаются как оправдавшие себя нормы прежних актов, так и новые нормативные предписания [1, с. 372]. В кодификационном акте обычно формулируются нормы, регулирующие наиболее важные вопросы общественной жизни — брачно-семейные, трудовые, имущественные и др.

Оценка кодекса, представляемого и в идеальном, и в реальном аспекте, высока: с одной стороны — это определенная концепции права, исходящая из неких высших философских принципов, с другой — реальный документ, фиксирующий действующие законодательные нормы и их применение», — обоснованно считает А. Н. Медушевский [14, с. 22]. Необходимость кодификации российских законов была осознана еще во времена Петра I, когда многочисленность и казуистичность актов в массе своей представляла беспорядочную законодательную информацию, Петр I повелел свести воедино все акты, изданные после Соборного уложения 1649 г., но при тогдашнем уровне законодательной техники и юридической грамотности эта задача была весьма сложной. К тому же, как писал историк права М. Ф. Владимирский-Буданов в пояснение неуспехов работы многочисленных комиссий, «Сама жизнь правовая еще не улеглась в спокойные формы, не ассимилировала новое со старым» [15, с. 265].

В XVIII в. попытки власти унифицировать централизованное законодательство приводили к созданию многочисленных комиссий, которые по оценке В. О. Ключевского, «обнаружили» в своей работе так мало юридического смысла и подготовки, что их труд не решились пустить в ход [16, лекция LXXII с. 307].

В 1804 г. создана новая кодификационная комиссия, в которой стал работать крупный государственный деятель и юрист М. М. Сперанский. По существующему преданию он сопровождал Александра I во время встречи с Наполеоном в Эрфурте (1808 г.), на которой последний якобы обратился к русскому императору со словами: «Ваше Величество, не хотите ли вы обменять этого человека на какое-нибудь королевство?» Крупнейший русский историк В. О. Ключевский сказал о Сперанском: «Это был Вольтер в православно-богословской оболочке». И еще: «Со времен Ордин-На-щокина у русского престола не становился другой такой сильный ум; после Сперанского, не знаю, появится ли еще». Качественные изменения в российском правоведении в XVII–XIX вв. способствовали переходу от эмпирической классификации к разработке новых правовых норм, что составляет суть кодификации. Однако в отличие от Европы, где философия Просвещения превратила закон в символ борьбы с абсолютизмом, в России кодификация закрепляла правовой режим абсолютистского государства [17, с. 5]. Концепция кодификации определялась во многом историческими условиями и государственной идеологией, но М. М. Сперанский сделал все возможное для создания основы развития законодательства и утверждения верховенства права. Форма и структура созданных под его активным руководством Полного собрания законов в 56-ти томах и Свод законов в 15-ти соответствовали лучшим образцам кодексов в Европе. Однако их глубина и всесторонность оценивалась одними авторами как достоинство, другими — как недоработка.

М. С. Лунин в свое время писал: «Составители Свода законов, то ли торопясь, то ли по недостатку специальных сведений, ограничились текстуальным воспроизведением запыленных документов, загромождавших архивы, и свалили в одну кучу законы, декреты, приказы, манифесты, дипломатические акты, временные распоряжения и даже простые циркуляры. Из этой несвязной массы они составили Свод законов, где, по их же признанию, не придерживались иного правила, кроме выбора из двух противоречивых законов более позднего» [18, с. 141]. И современники вместе с М. С. Луниным, и исследователи более позднего времени не однажды утверждали, что разумная классификация законов не осуществлена, игнорируя тем самым роль М. М. Сперанского и вольно обращаясь с историческими фактами.

Многие несовершенства, присущие прошлому законодательству, не были устранены: законы в Своде законов нередко отличались казуальностью, неопределенностью формулировок и наличием пробелов. Отсутствовало четкое разделение между законами и распоряжениями; итог — включение в Свод целого ряда распоряжений. Работы по систематизации российского законодательства в продолжение всего XIX и начале XX вв. повлияли на дальнейшее правотворчество, способствовали организации правовой сферы. Создатели Полного собрания и Свода законов Российской Империи прогнозировали неизбежные недостатки своей огромной работы, предлагая пути их преодоления. Практика же государственного управления претерпела колоссальные изменения. Законы стали доступны не только чиновникам от государства, но и истцам, и ответчикам.

Переиздание трудов известных учёных прошлых веков как русского юридического наследия — не только дань уважения к истории, но и ценная практика: «богатейший кладезь идей и концепций, понятий и терминов, приемов юридического мышления, выработанных русскими правоведами прошлых столетий, действительно должен найти применение как в системе юридического образования, так и в практической деятельности современных юристов» [19, с. 72].

Октябрьские события 1917 г. стали точкой отсчета нового, советского этапа развития отечественного права. Объективная потребность в совершенствовании законодательства и оптимизация его источникового обеспечения должны выступать главным при рассмотрении деятельности по упорядочению нового законодательства. Однако в определении этапных вех истории систематизации немалую роль играли не только необходимость и результативность упорядочения нормативного материала, но и ее идеологическая составляющая [20, с. 42]. Если отраслевая кодификация 1918 г. шла параллельно с закреплением основ государственного строя в Конституции РСФСР, то систематизация 20-х гг. и полномасштабные кодификационные работы 50–60-х гг. оказались фактором для фиксации государственно-правового строительства и разработки новых конституций.

Систематизация законодательства осуществлялась в соответствии с федеративным характером создания советского государства, на уровне законодательства Союза ССР и на уровне его субъектов. Новое законодательство создавалось быстрыми темпами: к концу 1922 г. в СССР уже более 4000 законов и прочих нормативных актов. П. И. Стучка, видный большевик, писал: «Мы, казалось, «сожгли» в 1917 г. все старые законы, а между тем цифра одних послереволюционных законов превышает цифры германских». Большой объем изданных советской властью разрозненных актов отличался противоречивостью норм, несогласованностью терминологии и отсутствием единства в юридико-техническом оформлении. Эта законодательная масса нуждалась в пересмотре и систематизации.

Итогом работы должны были стать хронологические или систематические собрания действующего законодательства. Задачу упорядочения законодательных предписаний решала кодификация, но по мнению наркома юстиции, революционная. В первый годы становления советской власти и начавшейся гражданской войны удалось разработать только отдельные отраслевые кодексы. Некоторые из них были позже заменены, другие действовали несколько десятилетий. Утилитарно близкие для населения Кодексы о труде, семье и браке выступали как законодательная гарантия советского государства. Переход к новой экономической политике изменил отношение власти к праву. Новая историческая обстановка, накопившийся объемный правовой материал, имеющиеся при этом проблемы актуализировали законотворческую деятельность, осуществлявшуюся с учётом русского и мирового позитивного опыта. «Нужно было основательно изучить литературу, русскую и иностранную, кратко и чётко сформулировать новое революционное советское законодательство» [21, с. 134].

Итогом активной кодификационный работы стало принятие в 1922–1923 гг. семи кодексов: Гражданского, Гражданско-процессуального, Земельного, Лесного, Уголовного, Уголовно-процессуального и Кодекса законов о труде. Документальных свидетельств о создании кодексов, немного, но не вызывает сомнений, что они заполнили правовую пустоту, имели высокий уровень юридической техники.

С образованием СССР кодификация стала осуществляться с учётом Основ законодательства Союза ССР и союзных республик по различным отраслям, на базе которых предпринималось дальнейшее правотворчество и систематизация соответствующего законодательства в республиканских кодексах. Масштабные работы по кодификации начались только с конца 50-х. Великая Отечественная война, сложные переходы от сталинского правления к более либеральному задержали этот процесс: к примеру, работа над Основами гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик началась в 1938 г., а завершилась в 1957–1961 гг.; работа над Основами уголовного законодательства началась в 1939 г., закончилась в 1958 г.

Появление необычного тандема «основа — кодекс» определило своеобразие второй советской кодификации и потребовало серьезных усилий для решения юридико-технических вопросов их совмещения. Однако качество технико-юридической подготовки новых кодифицированных актов компенсировало не слишком быстрые темпы их создания [19].

Появление кодексов не только определило структуру советской правовой системы, но и стало нормой-принципом, которые способствовали развитию права. Кодификационные работы советского периода отличались идеологической направленностью, высоким уровнем организации и юридической техники. Разработка Гражданского кодекса Российской Федерации, в частности, проходила на основе лучших традиций российского дореволюционного и советского законодательства: примером является демократизм новелл Основ 1961 г. «О защите чести и достоинства гражданина», «О недопустимости выселения граждан из жилых помещений» и др. В кодексах советского периода есть разнообразный материал для анализа и выводов: в частности, Кодекс законов о браке, семье и опеке РСФСР 1926 г. — один из самых либеральных за всю историю российского семейного права.

Советское законодательство весьма далеко от современных представлений о праве, но юридическая техника выполняемой кодификационной работы отличалась и совершенством, и мастерством.

Образование нового Российского государства, активизация правотворческой деятельности после принятия Конституции РФ 1993 г. сделали необходимым проведение кодификации как необходимого условия единства правового пространства. Исторический опыт показывает, что «неустойчивость и разрозненность правовой системы, многочисленные противоречия и коллизии в нормативных правовых актах… открывают широкий простор для неоднозначного толкования и, следовательно, произвольного применения правовых норм» [11, с. 5].

Общеизвестно, что «кодификация — высшая форма систематизации законов и иных нормативных актов, регулирующих общественные отношения; создание единого свода законов с отделением действующих законов от устаревших и недействующих» [22, с. 226].

В современных условиях кодификация, не являясь только юридической практикой, приобретает значение проблемы стратегической, имеющей целью модернизацию и российской правовой системы, и России. Вопросы систематизации законодательства отражены в работах и зарубежных, и отечественных учёных, где освещаются роль, методы, главные направления и сложности процесса кодификации.

Теоретической базой исследования стали труды учёных-правоведов по общей теории права. Однако в сфере исторического правоведения чётко обозначилась тенденция рассмотрения права и его кодификации в более широком аспекте. Примером могут служить работы А. П. Чащина (2012), Я. А. Эмирсултано-ва (2017) [10; 17], в которых удачно сочетается анализ политико-экономического контекста и нормативно-правовых актов.

Заключение и вывод

Изучение истории кодификационный работы в России позволяет сделать некоторые выводы:

• •    отечественные правоведы были практически единодушны в признании кодификации права как важной, но отнюдь не единственной формы его систематизации;

• •    закрепление законности и справедливости существующего строя и власти государства — общая цель систематизации законодательства в различные периоды отечественной истории;

• •    опыт проведения работ по кодификации российского законодательства разнообразен и обширен: были созданы Своды законов Российской империи, СССР, РСФСР и др. на основе совершенствования юридической техники и зарубежного опыта;

• •    не отрицая идеологической направленности работ по кодификации, необходимо отметить высокий уровень их организации. В частности, уникален опыт кодификации гражданского законодательства в России — от проекта Гражданского уложения Российской империи до создания Гражданского кодекса 1922 г., Гражданского кодекса 1964 г., и Гражданского кодекса Российской Федерации, части которого были приняты в 1994–2006 гг.

• •    обязательным качеством правовой системы современной России должна стать преемственность, имеющая аналитиче-ски-творческий характер.

Модернизация всех сторон нашей жизни заставляет осмысливать и позитивный, и негативный опыт прошлого, предостерегая от ошибок в будущем.

Тенденцией современного правового развития стал метод непрерывной кодификации. Слова известного русского цивилиста Ю. С. Гамбарова, произнесённые более ста лет назад, актуальны и поныне. «Работа права никогда не заканчивается, лучше сказать — всегда возобновляется. Прогресс идей, потребности практики, внушения различных интересов рождают каждый день новые представления… поэтому кодификация, фиксируя в ясном, простом и сжатом языке те идеи права, справедливость, полезность которых уже признана, и предоставляя свободному обсуждению те идеи, справедливость и полезность которых еще оспаривается, обеспечивает одновременно и в правильной мере — как устойчивость, так и прогресс права» [5, с. 149].

Систематизация и кодификация законодательства — вопрос не только юридической техники, но и эффективности конкретной правовой системы, основа формирования правовой политики. Эта задача сложна, но от решения ее зависит во многом перспектива общества и государства.