Коллизии, возникающие при финансировании деятельности юридических лиц публичного права: на примере некоторых госкорпораций

На сегодняшний день возникла дискуссия о так называемых юридических лицах публичного права, статус которых в российском законодательстве не определен. Данная неопределенность, в свою очередь, порождает немало проблем, связанных с определением форм и источников финансирования их деятельности.

С 2007 года в Российской Федерации стало активно практиковаться создание государственных корпораций (ранее в Российской Федерации продолжительное время существовала только одна государственная корпорация - Агентство по страхованию вкладов)1.

Легальное определение понятия «государственная корпорация» содержится в ст. 7.1 Федерального закона от 12.01.1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», согласно которому ей признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная РФ на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно-полезных функций2.

Каждая госкорпорация создается на основании самостоятельного федерального закона. Например, в 2007 году были созданы такие госкорпорации, как «Роснано», «Росатом», «Ростехнологии», Внешэкономбанк и ряд других.

С точки зрения финансирования госкорпорации имеют ряд особенностей. В частности, они наделяется финансовыми ресурсами государством в силу федерального закона, и эти финансовые ресурсы по своей природе являются публично-правовыми.

Госкорпорации могут увеличивать объем финансовых средств также посредством осуществления экономической деятельности с целью извлечения прибыли и привлечения внешних заимствований. Но все же одним из главных источников финансирования госкорпораций являются средства государства. С этим связаны, с одной стороны, основные преимущества госкорпораций, но, с другой стороны, и их недостатки3.

Если мы рассмотрим деятельность одной из госкорпораций, а именно -«Ростеха», то сможем увидеть, что подробные данные о результатах ее деятельности в открытых источниках отсутствуют. Не являясь акционерным обществом, «Ростех» не обязан по гражданскому законодательству предоставлять отчетность о своей деятельности в системе раскрытия информации.

«Ростех» в своих годовых отчетах указывает только выручку и прибыль. Поэтому невозможно узнать ни источников поступлений, ни баланса активов, ни объема задолженности. Но оценивать результат деятельности «Ростеха» только по размеру годовой выручки и прибыли было бы не совсем объективно, так как за последние годы эта госкорпорация приобрела огромное количество новых активов (с 2009 года по 2017 год количество предприятий, входящих в структуру «Ростех», увеличилось с 437 единиц до более чем 700 единиц). Когда у организации есть множество направлений деятельности, как у «Ростеха», в частности, то очень легко создать общую позитивную отчетность, но при этом отдельные направления деятельности организации могут быть крайне убыточными.

Отсутствует адекватная статистика и по поводу того, в каком объеме и в какой форме «Ростех» получает государственное финансирование.

Усугубляет эту ситуацию и то, что Министерство финансов Российской Федерации может перечислить деньги как непосредственно самому «Ростеху», так и напрямую предприятиям, входящим в структуру «Ростех», по федеральным целевым программам. Как было сказано самим главой «Ростеха» Сергеем Чемезовым в одном из своих выступлений в прессе, только в 2016 году на инвестиционные проекты госкорпорации было выделено почти 100 млрд. бюджетных средств.

Все эти факты могут свидетельствовать о том, что государственные деньги на поддержку «Ростеха» тратятся не так прозрачно и эффективно, как могли бы при должном государственном контроле.

Примерно в схожем положении находятся и другие госкорпорации. Например, согласно годовым отчетам «Росатома» только в 2009-2014 годах он получил под свои проекты 826 млрд. рублей бюджетных средств.

Еще в более плохом положении находится Внешэкономбанк, убыток которого в 2016 году составил 111 млрд. рублей. Для устранения негативных последствий неэффективного управления данной госкорпорацией также были выделены огромные денежные средства в виде 200 млрд. рублей.

Таким образом, мы можем увидеть, что в настоящий момент существуют серьезные проблемы, касающиеся источников и форм финансирования госкорпораций в Российской Федерации. Из-за неэффективного управления этими организациями государству приходится выделять большие денежные средства для их поддержки. При всем этом, госкорпорации практически не прибегают к другим видам внешним заимствований, кроме бюджетных субсидий.

Решением данной проблемы может выступить законодательное определение четких критериев эффективности деятельности российских госкорпораций и усиление внешнего контроля за их деятельностью, что позволит частично снизить степень неэффективности использования государственного имущества и различных злоупотреблений.

На данном же этапе, к сожалению, практически ни одна госкорпорация не может осуществлять свою деятельность без постоянных бюджетных вливаний со стороны государства.

Для обеспечения стабильного правового положения публичных юридических лиц публичного права их экономическая деятельность строится на принципах возвратности и срочности финансирования, а также ликвидности объектов данной деятельности.

В ряде случаев законодатель устанавливает ограничения в отношении выбора объектов осуществления данной деятельности.

Еще одним видом юридических лиц публичного права являются государственные компании. Согласно ст. 7.2 Федерального закона от 12.01.1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», ей признается некоммерческая организация, не имеющая членства и созданная Российской

Федерацией на основе имущественных взносов для оказания государственных услуг и выполнения иных функций с использованием государственного имущества на основе доверительного управления4. Государственная компания создается на основании федерального закона.

Одной из крупнейшей на сегодня является акционерное общество «Российские железные дороги» (далее – АО «РЖД»), все акции которой принадлежат государству. При осуществления своей деятельности АО «РЖД» пользуется не только собственными имеющими средствами, но и разными источниками внешнего финансирования, такими, как прибыль, ценные бумаги, кредиты и займы, бюджетные ассигнования. На сегодняшний день у АО «РЖД» доля собственного капитала сокращается и увеличивается доля заемного капитала. Использование заемного капитала является нормальной практикой, однако быстрое увеличение доли заемного капитала может снижать финансовую устойчивость компании и рыночную стоимость публично обращающихся акций.

В настоящее время сложилась ситуация, что прибыль компании не может рассматриваться как серьезный и основной источник финансирования ее деятельности в ближайшей перспективе.

Мониторинг отчетных показателей свидетельствует о том, что у АО «РЖД» нет продуманной детальной дивидендной стратегии: выплаты дивидендов ее акционерам за последние отчетные периоды даже в условиях получения высокой прибыли организации носили чисто символический характер составляли 86 копеек на одну обыкновенную акцию в год5. Поэтому государство регулирует ценовую политику компании, что приводит к снижению прибыли и к сокращению источников финансирования.

Естественно, что данная ситуация ослабляет стимулы к развитию государственной компании. Для увеличения заемного капитала используют облигационные займы и банковские кредиты.

В настоящее время сложилась ситуация неэффективности деятельности АО «РЖД». Поэтому для решения данных проблем необходимо внедрить в существующее законодательство систему строгого взаимоконтроля с последующим возложением мер ответственности как на распорядителя, так и на получателя бюджетных средств.

Необходимо создать некое подобие так называемой системы «сдержек и противовесов»6, которая позволила бы посредством контроля максимально сократить хищение финансовых средств в процессе движения капитала от распорядителя к получателю7.

Следует констатировать, что на сегодняшний день нет должного уровня взаимодействия общих норм гражданского законодательства о юридических лицах и огромным массивом специальных нормативноправовых актов, регулирующих деятельность протогосударственных структур, занимающихся бизнесом8.

Учитывая, что госкомпании практически не контролируются извне, возникают очевидные сомнения в эффективности их деятельности9.

Современное состояние правового регулирования публичных юридических лиц сегодня находится на низком уровне, поскольку нет единого пути решения проблем по эффективному финансированию их деятельности.