Комитет по правам человека ООН и граждане Кыргызской Республики: анализ практики

Бюллетень науки и практики / Bulletin of Science and Practice

УДК 342.415                                        

Устав Организации Объединенных Наций (далее — ООН) 1945 г. провозглашает, что одной из основных целей ООН является поощрение уважения прав и основных свобод человека. Принятая на фоне трагедий Второй мировой войны Всеобщая декларация прав человека 1948 г. стала первой попыткой всех государств договориться в едином документе о всеобъемлющем перечне прав человека. Однако, с юридической точки зрения ее нормы носили декларативный характер [1].

После многочисленных переговоров и усилий в 1966 г. Генеральной Ассамблеей ООН принимается Международный пакт о гражданских и политических правах и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. Два международных пакта о правах человека стали одним из основных международных договоров, которые имеют обязательную юридическую силу, охватывая широкий круг вопросов в области прав человека [2; 3]. Эти международные договоры, определяя права человека и основные свободы, установили основные стандарты, легшие в основу более чем 100 международных и региональных конвенций, деклараций и наконец, самих принципов в области прав и свобод человека.

Международные пакты с одной стороны устанавливают и определяют основные права, и свободы человека, с другой предусматривают механизм работы независимого наблюдательного комитета, который им учреждается для осуществления надзора за соблюдением государствами-участниками норм этих пактов. Данные комитеты состоят из независимых экспертов, которые избираются государствами-участниками договора, чьи беспристрастность, независимость и опыт работы в области прав человека могут им позволить оценивать деятельность государств-участников.

Для целей настоящей статьи научный интерес вызывает учрежденный на основе Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. (далее — Международный пакт) Комитет по правам человека ООН.

Для начала хотелось бы отметить, что Комитет по правам человека ООН (далее — Комитет) следует отличать от других органов. Так, Комитет не следует путать с Комиссией по правам человека, которая является совершенно отдельным органом. Комитет также не следует понимать как единый всеобщий орган, который занимается всеми правами человека, описанными во всех международных договорах. Предположительно Комитет можно было бы назвать комитетом по гражданским и политическим правам, поскольку он отвечает за надзор над осуществлением именно гражданских и политических прав, закрепленных в Международном пакте.

Комитет учреждается в соответствии со ст. 28 Международного пакта и состоит из 18 членов, которые должны быть гражданами государств-участников пакта. Членов комитета, как и других договорных органов, также часто называют "экспертами". Согласно этой же статье членами комитета должны быть «лица с высокими моральными качествами и признанной компетентностью в области прав человека» [2]. Большинство членов комитета (в прошлом и настоящем) имеют юридическое образование, будь то в судебной деятельности, в качестве практикующего специалиста или в академических кругах.

Комитетом обычно проводится три пленарных заседания, каждое из которых длится три недели, в течение года.

Задача Комитета состоит в том, чтобы осуществлять надзор и контроль за выполнением государствами-участниками обязательств по Международному пакту. Одним из немаловажных факторов является моральный авторитет Комитета, который обеспечивается тем, что его члены представляют все части мира.

При осуществлении своих контрольных и надзорных функций Комитет выполняет четыре основные функции. Во-первых, Комитет принимает и рассматривает доклады государств-участников о шагах, предпринимаемых ими для осуществления прав, закрепленных в Международном Пакте [2, ст. 40, ч. 4]. Во-вторых, комитет разрабатывает так называемые замечания общего порядка, которые призваны помочь государствам-участникам осуществить положения Международного пакта путем предоставления более подробной информации о существенных и процедурных обязательствах государств-участников [2, п. 4, ст. 40, ч. 4]. В-третьих, комитет получает и рассматривает индивидуальные жалобы, также известные как «сообщения» от лиц, заявляющих о нарушении их прав государством-участником Международного пакта [4, ст. 1]. В-четвертых, комитет обладает юрисдикцией рассматривать некоторые жалобы одного государства-участника на то, что другое государство-участник не соблюдает обязательства, принятые в соответствии с Международным пактом [2, cт. 41. ч. 4].

Нас интересует деятельность Комитета по получению и рассмотрению индивидуальных жалоб от лиц, заявляющих о нарушении их прав государством-участником Международного пакта.

В нашем распоряжении имеются данные, приведенные в официальном докладе зарегистрированных дел Комитета по состоянию на начало июня 2004 г. В соответствии с ними Комитет зарегистрировал 1295 таких жалоб, из которых 362 были признаны неприемлемыми в соответствии с критериями, изложенными в статьях 3 и 5 Протокола, и 452 были рассмотрены по существу дела. Из них нарушения Международного пакта были выявлены в 349 случаях; 178 были отозваны, а 305 находились на рассмотрении [5].

Суммарные данные с 2005 г по конец 2019 г. нами формировались в собственном порядке на основе базы данных Центра по гражданским и политическим правам (Centre for Civil and Political Rights (CCPR-Centre)). За данный промежуток времени Комитетом зарегистрировано 932 жалобы, из которых неприемлемыми были признаны 286 жалоб [6].

В Таблице можно наглядно увидеть количество жалоб в Комитет по годам с 2005 г. по конец 2019 г.

Как мы можем заметить из вышеприведенных нами данных с 2005 г. по конец 2019 г. около 30% жалоб были признаны неприемлемыми со стороны Комитета. Рассмотрим условия, при которых жалоба признается Комитетом приемлемой и подлежит рассмотрению им по существу.

Существует ряд условий или критериев приемлемости, которые должны быть удовлетворены до того, как комитет рассмотрит жалобу по существу. Они изложены в самом Факультативном протоколе к Международному пакту и в судебной практике Комитета.

Таблица.

КОЛИЧЕСТВО ЖАЛОБ, ЗАРЕГИСТРИРОВАННЫХ В КОМИТЕТЕ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА ООН И ПРИЗНАННЫХ НЕПРИЕМЛЕМЫМИ с 2005 г. по конец 2019 г.

Количество жалоб, зарегистрированных в Международном комитете ООН по правам человека	Количество неприемлемых жалоб	Количество жалоб, зарегистрированных в Международном комитете ООН по правам человека	Количество неприемлемых жалоб
2005 г.		2013 г.
81	46	51	17
2007 г.		2014 г.
7	2	83	19
2008 г.		2015 г.
62	32	104	23
2009 г.		2016 г.
66	22	91	23
2010 г.		2017 г.
72	21	108	21
2011 г.		2018 г.
59	14	37	8
2012 г.		2019 г.
60	20	51	18

Ст. 1 Факультативного протокола к Международному пакту определяет следующее: «Государство — участник Пакта, которое становится участником настоящего Протокола, признает компетенцию Комитета принимать и рассматривать сообщения от подлежащих его юрисдикции лиц, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения данным государством-участником какого-либо из прав, изложенных в Пакте. Ни одно сообщение не принимается Комитетом, если оно касается государства — участника Пакта, которое не является участником настоящего Протокола», далее ст. 2 этого же документа: «При условии соблюдения положений статьи 1 лица, которые утверждают, что какое-либо из прав, перечисленных в Пакте, было нарушено, и которые исчерпали все имеющиеся внутренние средства правовой защиты, могут представить на рассмотрение Комитета письменное сообщение». Также ст.3: «Комитет может признавать неприемлемым любое представленное в соответствии с настоящим Протоколом сообщение, которое является анонимным или которое, по его мнению, представляет собой злоупотребление правом на представление таких сообщений или несовместимо с положениями Пакта». Также согласно ст. 5 Факультативного протокола имеется условие, по которому вопрос с которым обращается в Комитет предполагаемая жертва, не рассматривается в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулировании.

Таким образом, условиями приемлемости жалобы являются следующие условия. Во-первых, лица, которые подают жалобы в Комитет, могут ссылаться на нарушения их прав только со стороны тех государств, которые являются не только участниками Международного пакта, но и участниками самого Факультативного протокола. Во-вторых, лица в собственных сообщениях могут утверждать о нарушении лишь тех прав, которые указаны в Международном пакте. В-третьих, перед обращением в Комитет лицу необходимо сначала исчерпать внутринациональные средства правовой защиты. В-четвертых, сообщение не должно быть анонимным. В-пятых, вопрос лица на момент обращения в Комитет не должно находиться на стадии разбирательства в другом международном учреждении.

Если Комитет признает поданную жалобу приемлемой, он принимает ее на рассмотрение по существу. Строгого правила, касающегося распределения бремени доказывания по делам, связанным с Факультативным протоколом, не существует. Комитет будет склонен признать факты в качестве утверждений жертвы, если он не будет получать никакой информации от соответствующего государства или если государство просто представит опровержения в общих чертах. Комитет будет склонен согласиться с конкретным отрицанием государства определенных фактов, если только жертва не сможет представить письменных доказательств, подтверждающих утверждения жертвы. Вместе с тем Комитет иногда признавал, что характер жалобы предполагает невозможной представление жертвой дополнительных письменных доказательств, определенная информация в таких случаях иногда находится исключительно в руках государства-участника. В таких случаях бремя доказывания будет возлагаться на государство с целью опровержения утверждений предполагаемой жертвы.

Далее после рассмотрения данного дела по существу Комитет принимает заключение о нарушении, либо заключения о не нарушении. Данные соображения доводятся до сведения автора жалобы, а также до сведения государства-участника и предаются огласке после сессии, на которой они принимаются. Если комитет находит нарушение в каком-либо конкретном случае, то государству-участнику рекомендуется исправить это нарушение в соответствии с предусмотренным в п. 3 ст. 2 Международного пакта обязательством обеспечить эффективное средство правовой защиты в случае нарушения пакта.

Рекомендуемое средство правовой защиты может принимать конкретную форму, такую как выплата компенсации, отмена или изменение законодательства и/или освобождение задержанного лица.

Говоря о Кыргызской Республике и о Комитете, следует отметить, что наше государство присоединилось к Международному пакту в 1994 г. [7]. С этого времени некоторые граждане использовали международный механизм защиты прав человека посредством процедуры, предусмотренной Дополнительным протоколом к Международному пакту. Следующие данные приводятся из Доклада Омбудсмена Кыргызской Республики «О соблюдении прав и свобод человека и гражданина в Кыргызской Республике в 2018 г.», также с целью представления более поздней информации мы привели данные из базы CCPR-Centre.

Так по состоянию на 2020 г. в отношении Кыргызской Республики Комитетом вынесено уже 28 решений, 23 из которых признают нарушение прав человека со стороны Кыргызской Республики, указанных в Международном пакте. В 2 заключениях признается отсутствие нарушения со стороны государства, 1 заключение — прекращено. Лишь 2 жалобы были признаны Комитетом неприемлемыми [8]. Ниже приводятся данные о лицах, обратившихся в Комитет с жалобой на Кыргызскую Республику, с указанием номера сообщения, года обращения и даты вынесения решения.

Рустам Латифулин против Кыргызстана (Сообщение №1312/2004, 10.03.2010);

Анарбай Уметалиев, Анаркан Таштанбекова против Кыргызстана (Сообщение №1275/2004, 30.10.2008);

С.У. и другие против Кыргызстана (Сообщение №1299/2004, 23.07.2015);

Союзбек Калдаров против Кыргызстана (Сообщение №1338/2005, 18.03.2010);

Феликс Кулов против Кыргызстана (Сообщение №1369/2005, 26.07.2010);

Михаил Краснов против Кыргызстана (Сообщение №1402/2005, 29.03.2011);

Нурбек Токтакунов против Кыргызстана (Сообщение №1470/2006, 28.03.2011);

Отабек Ахадов против Кыргызстана (Сообщение №1503/2006, 25.03.2011);

Н. Т. против Кыргызстана(Сообщение №1522/2006, 19.03.2010);

Жахонтир Максудов, Адил Рахимов, Якуб Ташбаев, Расулжон Пирматов против Кыргызстана (Сообщение №1461/2006,1462/2006,1476/2006,1477/2006, 16.07.2008);

Ахмет Гунан против Кыргызстана (Сообщение №1545/2007, 25.07.2011);

Мунарбек Торобеков против Кыргызстана (Сообщение №1547/2007, 27.10.2011);

Турдукан Джумабаева против Кыргызстана (Сообщение №1756/2008, 19.07.2011);

С. Б. против Кыргызстана (Сообщение №1877/2009, 30.07.2009);

Урматбек Акунов против Кыргызстана (Сообщение №2127/2011, 27.10.2016);

Суюнбай Акматов против Кыргызстана (Сообщение №2052/2011, 29.10.2015);

Маметкарим Эрназаров против Кыргызстана (Сообщение №2054/2011, 25.03.2015);

Арсен Амбарян против Кыргызстана (Сообщение №2162/2012, 28.07.2017);

Кадыржан Батыров против Кыргызстана (Сообщение №2163/2012, 13.07.2017);

Жахангир Базаров против Кыргызстана (Сообщение №2187/2012, 21.10.2016);

Азимжан Аскаров против Кыргызстана (Сообщение №2231/2012, 31.03.2016);

Алымбек Бекманов, Дамирбек Эгембердиев против Кыргызстана (Сообщение №2312/2013, 29.03. 2019);

Евгений Осинцев против Кыргызстана (Сообщение №2313/2013, 15.03.2019);

Фахридин Аширов против Кыргызстана (Сообщение №2435/2014, 28.07.2017);

Алимжон Сайдаров, Аваз Давудов, Эркин Василов, Хикматилло Эрбабаев против Кыргызстана (Сообщение №2359/2014,17.03.2017);

Калижан Кудайбердиев против Кыргызстана (Сообщение №2522/2015, 11.08.2019);

Улан Назаралиев против Кыргызстана (Сообщение №2697/2015,07.05.2019);

Марат Абдиев против Кыргызстана (Сообщение №2892/2016, 17.10.2018) [8].

Мы можем заметить из вышеприведенных данных, что до 2017 г. в среднем в год подавалось по три-четыре сообщения от граждан, по мнению которых их права были нарушены со стороны Кыргызской Республики. Однако, можно отметить, что в последние годы идет резкое возрастание количества обращений в Комитет. Так в настоящее время на стадии ожидания рассмотрения в Комитете находятся 21 жалоб, из них в 2017 г. зарегистрировано 4 сообщения, в 2018 г. — 9 сообщений. В 2019 г. в Комитет были поданы 8 жалоб, из них жалобы:

Текебаева Омурбека (Сообщение №3309/2019);

Мамадалиева Абдулбоки Кариевича (Сообщение №3619/2019);

Салиева Абдулазиза Шахабовича (Сообщение №3293/2019);

Абдужаббарова Фуркатбека (Сообщение №3621/2019);

Усупбаева Нурлана (сообщение №3640/2019);

Токтомбаева Бактыбека (сообщение №3641/2019);

Кадышева Айбека (собщение №3642/2019);

Чыналиева Нурбека (сообщение №3642/2019);

При условии признания приемлемым жалобы и рассмотрения его в более чем 90% случаев Комитетом выносятся заключения с признанием нарушения прав человека Кыргызской Республикой. Основная часть заключений Комитета в отношении Кыргызской Республики признают нарушения права на защиту от пыток и жестокого обращения, права на эффективные средства правовой защиты, права на свободу и личную неприкосновенность, права на справедливое судебное разбирательство, права на жизнь, права на гуманное обращение. Также в заключениях затрагиваются вопросы, связанные со свободой выражения мнения и права на доступ к информации, лишением свободы за невыполнение договорных обязательств, правом на защиту частной жизни; правом на участие в ведении государственных дел, дискриминацией на равную защиту закона.

Проблемным аспектом по нашему мнению является не только нарушения гражданских и политических прав со стороны Кыргызской Республики и их констатация со стороны Комитета, но и вопросы соблюдения самих рекомендаций Комитета в этих случаях.

В 2014 г. был создан Координационный совет по правам человека при Правительстве Кыргызской Республики (далее - Совет), деятельность которого регулируется Положением, утв. постановлением Правительства КР от 17 марта 2014 г. №155. Задачами Совета является координация деятельности государственных органов по подготовке национальных периодических докладов Кыргызской Республики о выполнении положений международных договоров в сфере прав человека в договорные органы ООН и Универсальный периодический обзор Совета ООН по правам человека, также содействие государственным органам по исполнению рекомендаций ООН в сфере прав человека [9]. Таким образом, именно данный Совет занимается вопросами исполнения рекомендаций Комитета государственными органами Кыргызской Республики.

Согласно Положению о порядке взаимодействия государственных органов по рассмотрению сообщений и решений договорных органов ООН по правам человека, утв. Постановлением Правительства КР от 8 ноября 2017 года №731 решения, принятые договорными органами ООН по правам человека, направляются Министерством иностранных дел Кыргызской Республики в Секретариат Совета в течение четырнадцати календарных дней со дня его поступления. В свою очередь Секретариат Совета направляет решение в Верховный суд Кыргызской Республики и Генеральную прокуратуру Кыргызской Республики для его рассмотрения в установленном законодательством порядке. Решения, не связанные с уголовным и гражданским судопроизводством, направляются Секретариатом Совета соответствующим государственным органам исходя из характера решения для рассмотрения [10, п. 25, п. 26].

По нашему мнению важным пунктом в вышеуказанном Положении является то, что Секретариат совета запрашивает информацию у соответствующих государственных органов Кыргызской Республики о принятых мерах по рассмотрению решения (соображений) договорных органов ООН по правам человека [10, п. 27]. Т.е. окончательные данные о принятых мерах со стороны наших государственных органов по решениям Комитета должны быть у Совета. В ходе данного исследования мы столкнулись проблемой отсутствия официального сайта у Совета, на котором опубликовывались бы все доклады и отчеты данного органа по всем годам его функционирования. На сайте Правительства Кыргызской Республики опубликован отчет Совета лишь за 2019 год. Согласно отчету в Совет за 2019 г. поступило 3 решения Комитета по индивидуальным жалобам граждан Кыргызской Республики. Секретариат же Совета эти решения далее направил в Верховный суд Кыргызской Республики и Генеральную прокуратуру Кыргызской Республики для рассмотрения в установленном законодательством порядке. В отчете отсутствуют какие-либо данные о последующих решениях принятых соответствующими органами. Возможно, решения еще находятся на стадии рассмотрения, однако тогда в отчете отсутствуют данные о принятых мерах по исполнению решений Комитета, которые поступили в 2018 г. или в более раннем периоде.

Подводя итоги настоящему исследованию необходимо отметить, что в первую очередь необходимо проводить обширные мероприятия в направлении информирования самих должностных лиц государственных органов о положениях Международного пакта, его Факультативном протоколе для того, чтобы уменьшить нарушения гражданских и политических прав человека на территории Кыргызской Республики. Также рекомендуется внести дополнение в Положение о порядке взаимодействия государственных органов по рассмотрению сообщений и решений договорных органов ООН по правам человека о том, что итоговые данные о принятых мерах по рассмотрению каждого решения соответствующего международного учреждения со стороны государственных органов Кыргызской Республики должны быть представлены Секретариатом совета, с последующим доведением его до общественности. Именно соблюдение тем или иным государством решений или соображений Комитета свидетельствует о добросовестном отношении им к своим международным обязательствам, вытекающим из ратификации международного договора.