Комплексное развитие территорий: как новому институту не повторить судьбу "старых" (КОТ, РЗТ, КРТ и КУРТ)?

Первоначально материал статьи был размещен 21 сентября 2023 года на портале Единого ресурса застройщиков (. URL:

См. Имущественные отношения в Российской Федерации. 2021. № 4. С. 84–89.

том было бы гораздо проще, если бы законодатель в главе 10 ГрК РФ выделил общие для всех вариантов КРТ правила, определив особенности при наиболее употребительных сочетаниях двух важных критериев – «вид КРТ» и «инициатор КРТ». Впрочем, участники рынка не впервые сталкиваются с такими особенностями современной юридической техники, когда невозможно однозначное понимание, толкование и применение закона, в связи с чем требуются дополнительные комментарии отраслевых регуляторов. Справедливости ради надо отметить, что Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее – Минстрой России) оперативно реагирует на выявленные застройщиками проблемы правоприменения и разъясняет большинство из возникающих вопросов в своих письмах.

В институте КРТ отразились не только особенности современной юридической техники, но и старые проблемы девелопмента недвижимости. О первых вопросах и потенциально возможных проблемах КРТ я писал ранее в статье «Комплексное развитие территорий: от глобальных планов к конкретным проблемам» 2.

Предлагаемая статья вызвана необходимостью решать новые вопросы, возникающие в проектах КРТ. К слову, в России таких проектов пока немного, если учитывать количество субъектов Российской Федерации и ориентироваться на статистику, приведенную на сайте Минстроя России. Так, по состоянию на конец ноября 2023 года приняты 481 решение о КРТ, из которых 188 решений – КРТ жилой застройки. Начата реализация КРТ в отношении 448 территорий. Заключены 383 договора о КРТ: 30 договоров АО «ДОМ.РФ», 185 – по результатам торгов, 168 – по инициативе правообладателей. Приняты 66 решений о самостоятельной реализации КРТ Россий- ской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием или юридическим лицом, созданным субъектом Российской Федерации 3.

Особенности КРТ жилой застройки

На территории комплексного развития жилой застройки могут быть не только многоквартирные дома, но и расположенные в границах планировочной структуры поселения, муниципального округа, городского округа (за исключением района) иные объекты недвижимого имущества (ч. 3 ст. 65 ГрК РФ). При этом нельзя будет изъять земельные участки и расположенные на них объекты федерального значения и некоторые иные объекты, в том числе объекты культурного наследия, которые подлежат сохранению. На практике в границах планировочной структуры поселения, где находятся многоквартирные дома, также оказываются садовые некоммерческие товарищества и объекты индивидуального жилищного строительства. Эти обстоятельства послужили основанием для выделения в матрице КРТ, приведенной ранее, КРТ смешанной застройки в качестве отдельного вида. Очевидно, что в главе 10 ГрК РФ необходимо предусмотреть более детальное правовое регулирование для подобных ситуаций.

Среди всех видов КРТ самым сложным в реализации является именно КРТ смешанной застройки. В границах планировочной структуры поселения могут находиться не только многоквартирные дома, удовлетворяющие критериям, установленным ГрК РФ и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, но федеральное недвижимое имущество, объекты культурного наследия, гаражностроительные кооперативы, индивидуальные жилые дома и даже земельные участки садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан. Очевидно, что в КРТ смешанной застройки вопросы изъятия, земельные вопросы и связанные с ними вопросы проектного финансирования требуют более детального правового регулирования без правовых коллизий.

Проблемы юридической техники

Проблемы юридической техники и в том числе отсутствие внутренней логики в структуре главы 10 ГрК РФ вызывают затруднение понимания, толкования и применения закона в конкретных ситуациях. Было бы логичным структурировать эту главу по общей для нормативных правовых актов внутренней логике – сначала общие положения, затем особенности правового регулирования для отдельных видов КРТ. Вместо этого в главе 10 содержатся:

• •    две статьи (64 и 65), посвященные целям и видам КРТ;

• •    две статьи (66 и 67), посвященные решению о КРТ;

• •    две статьи (68 и 69), посвященные договору о КРТ;

• •    статья 70, посвященная КРТ по инициативе правообладателей.

Отдельных статей, посвященных конкретным видам КРТ, нет вообще, поскольку КРТ по инициативе правообладателей, как мы уже выяснили, является не отдельным видом КРТ, а одним из возможных вариантов реализации этой категорией инициаторов двух видов КРТ – нежилой застройки и свободных от застройки территорий.

Об отсутствии внутренней логики в главе 10 ГрК РФ красноречиво свидетельствуют условия о заключении договора по инициативе правообладателей, помещенные в статью, определяющую порядок принятия и реализации решения о КРТ (п. 4 ч. 7 ст. 66 ГрК РФ). И это притом что для заключения договора по инициативе правообладателей решение о КРТ Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или главы местной администрации вообще не требуется (ч. 4 ст. 70 ГрК РФ).

Особенности привлечения соинвесторов

ГрК РФ допускается реализация проектов КРТ с привлечением соинвестров, которым инвестор, заключивший договор о КРТ на торгах, вправе передавать земельные участки по договорам субаренды. При этом, будучи правообладателем земельного участка, соинвестор вправе получить разрешение на строительство и привлекать денежные средства граждан в соответствии с законодательством о долевом строительстве 4.

Как показывает практика российских застройщиков при реализации проектов КРТ, часть земельных участков в границах территории, подлежащей комплексному развитию, могут принадлежать на праве собственности или аренды не только инвестору, выигравшему торги на право заключения договора о КРТ, но и группе лиц, в которую входит этот инвестор. Переоформление таких земельных участков по общей схеме, предусмотренной ГрК РФ, сначала в аренду инвестору, а затем в субаренду юридических лиц – соинвесторов, входящих в одну группу лиц с инвестором для целей последующей застройки этих участков в рамках проекта КРТ, влечет для инвестора потерю времени и дополнительные существенные расходы на реализацию проекта. Поскольку законодатель допускает участие в проекте КРТ соинвесторов, организационно не связанных с инвестором, очевидно, что инвестор, заключивший договор о КРТ по результатам торгов, может реализовывать проект КРТ как минимум при условии, что земельные участки в границах этого проекта принадлежат на праве собственности или аренды инвестору и юридическим лицам, входящим с инвестором в одну группу лиц в соответствии со статьей 9 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции». При этом инвестор не будет обязан переоформлять в свою собственность или аренду земельные участки, принадлежащие лицам, входящим в одну с ним группу лиц. В этом случае указанные лица имеют право принять участие в реализации проекта КРТ в качестве со-инвесторов и застройщиков в отношении земельных участков, принадлежащих им на праве собственности или аренды. Отношения лица, заключившего договор о КРТ по результатам торгов, и соинвестров будут регулироваться заключенными между ними договорами. К тому же ответственность перед исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления за исполнение договора о КРТ будет нести инвестор, заключивший этот договор по результатам торгов. Чтобы приведенные выводы о возможности такой реализации проекта не ставились под сомнение, в целях дальнейшего сокращения инвестиционно-строительного цикла при реализации проектов КРТ было бы нелишним включить в главу 10 ГрК РФ положение о том, что проект КРТ может реализовываться группой лиц, которым земельные участки на территории комплексного развития принадлежат на праве собственности или аренды, при условии заключения соответствующих договоров с лицом, заключившим договор о КРТ по результатам торгов.

Специальные меры поддержки проектов КРТ

В соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами в договор о КРТ включаются льготы (при наличии) и меры государственной поддержки (при на- личии), которые предоставляются лицу, заключившему договор о КРТ (ч. 4 ст. 68 ГрК РФ). Было бы очень интересно узнать, сколько из заключенных в Российской Федерации договоров о КРТ предусматривают такие льготы и меры государственной поддержки. Если есть примеры такой практики, или, как теперь говорят, кейсы, то они, безусловно, заслуживают самого широкого распространения.

А пока можно вспомнить Федеральный проект «Инфраструктурное меню», которым предусматривается комплекс мер экономической поддержки регионов для развития инфраструктуры и жилищного строительства:

• •    инфраструктурные бюджетные кредиты;

• •    инфраструктурные облигации;

• •    реструктуризация бюджетных кредитов;

• •    предоставление средств Фонда национального благосостояния Фонду ЖКХ;

• •    инфраструктурные кредиты ВЭБ.РФ на городскую инфраструктуру;

• •    субсидирование процентной ставки на досрочное исполнение контрактов.

Было бы справедливым, если бы доступ к инструментам Инфраструктурного меню имел инвестор, заключивший договор о КРТ на торгах, без необходимости прохождения дополнительных процедур отбора. Во всяком случае можно было бы предусмотреть доступность Инфраструктурного меню для застройщиков масштабных проектов КРТ, к которым можно отнести проекты с площадью территории комплексного развития не менее 50 гектаров и со сроком реализации более 10 лет.

Заключение договора о КРТ на торгах: аукцион или конкурс?

Пунктом 11 Правил проведения торгов на право заключения договора о КРТ, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 мая 2021

года № 701, установлено, что одним из конкурсных условий, указываемых в решении о проведении торгов в форме конкурса, может являться цена права на заключение договора о КРТ.

Могу предположить, что при подготовке проекта этого постановления за основу было взято положение части 1 статьи 32 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», предусматривающее цену контракта среди прочих критериев. Это специальный закон, который регулирует отношения в сфере публичных закупок, к которой не относится заключение договора о КРТ на торгах. Этот договор, скорее, относится к сфере государственно-частного партнерства в его широком понимании.

В связи с этим следует обратить внимание на то, что положение о таком конкурсном условии, как цена права на заключение договора о КРТ, противоречит общим положениям Гражданского кодекса Российской Федерации о торгах (далее – ГК РФ), согласно которым условие о цене применимо только при организации торгов в форме аукциона. Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а выигравшим торги по конкурсу признается лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия (п. 4. ст. 447 ГК РФ).

Административные барьеры при реализации проектов КРТ

Несмотря на принимаемые Минстроем России и Правительством Российской Федерации меры по сокращению инвестиционно-строительного цикла, у региональных застройщиков все еще остаются вопросы, связанные с практическим применением положений постановления Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2021 года № 2490, которым утвержден исчерпывающий перечень документов, сведений, материалов, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации. Казалось бы, проблема решена, поскольку в законе содержится прямой запрет на предъявление к застройщикам требований о получении в целях реализации проекта по строительству не предусмотренных в установленном порядке разрешений, заключений, документов, сведений, материалов, согласований (ч. 10 ст. 5.2 ГрК РФ). Но нет, наши региональные коллеги отмечают, что «кто-то кое-где у нас порой» продолжает требовать такие документы. Причина становится понятной, как только мы попытаемся ответить на вопрос об ответственности за это должностных лиц. Ничего не изменилось с тех пор, когда я писал об этом в статье «О переходе от исчерпывающего перечня процедур к исчерпывающему перечню документов в сфере строительства» 5. А до этого вопрос об ответственности должностных лиц был поднят мной в статье «О процедурах в сфере строительства» 6. Предложения, сделанные в этой публикации, были рассмотрены двумя федеральными министерствами. Министерство юстиции Российской Федерации посчитало, что «механическое увеличение санкций не может само по себе служить эффективной мерой сдерживания роста числа административных правонарушений», а «основными средствами повышения эффективности противодействия совершению противоправных действий (бездействия) представляются профилактические, социальные и иные меры, а также обеспечение принципа неотвратимости наказания» (письмо от 26 марта 2021 года № 07-3439/21). Департамент градостроительной деятельности и архитектуры Минстроя России сообщил, что «информация принята к сведению и при необходимости будет учтена в дальнейшей работе», а также «что крайне необходимо соблюдение законодательства Российской Федерации, а также процедур, входящих в исчерпывающие перечни процедур в сфере строительства, с целью недопущения административных правонарушений» (письмо от 9 апреля 2021 года № 8582-ОГ/08).

Теперь остается только констатировать, что и сегодня, несмотря на уже давно состоявшийся переход от ранее действовавших исчерпывающих перечней процедур к исчерпывающему перечню документов в сфере строительства, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях по-прежнему содержится статья 14.9.1, предусматривающая символическую ответственность за требование осуществить процедуру, не включенную в отмененные с 1 марта 2022 года исчерпывающие перечни процедур в сфере строительства, – штраф в размере от трех до пяти тысяч рублей.

Создание объектов социальной инфраструктуры

Вопрос о строительстве объектов социальной инфраструктуры в проектах жилищного строительства обсуждается давно. Столкнувшись с этой проблемой в проекте комплексного освоения территорий, я написал об этом в статье «Строительство детских садов и школ: законодательство и практика». Сегодня в региональных проектах КРТ этот вопрос встает с новой силой.

Для ответа на этот вопрос проанализируем соответствующие действующие нормы законодательства.

С одной стороны, договор о КРТ может предусматривать обязательство застройщика безвозмездно передать в государственную или муниципальную собственность объекты социальной инфраструктуры, построенные за его счет (подп. 1 п. 5 ст. 68 ГрК РФ), а с другой – может предусматри- вать обязанность исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления обеспечить строительство объектов социальной инфраструктуры (п. 7 ст. 68 ГрК РФ).

Надо ли говорить о том, что подобные положения нормативных правовых актов устанавливают необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также могут быть определены как положения, содержащие обременительные требования 7.

В связи с этим обратимся к общим правилам, установленным Федеральным законом от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»:

Но, как известно, правовые нормы без санкций не работают, поэтому в условиях отсутствия прямых норм о юридической ответственности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления за создание образовательных организаций широкое распространение получил так называемый принцип «социальной ответственности бизнеса». И вместо реализации предусмотренных законодательством об образовании полномочий органы исполнительной власти на местах используют другое «полномочие» – требовать от застройщиков опережающее строительство детских садов и школ.

Здесь будет уместным вспомнить, что в свое время Правительство Российской Федерации рекомендовало органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией:

• •    предусматривать за счет средств соответствующих бюджетов финансирование строительства объектов социального назначения, связанного с реализацией указанными органами полномочий по вопросам, относящимся к их ведению;

• •    осуществлять выкуп объектов социального назначения, построенных за счет средств юридических лиц, осуществляющих реализацию проектов ⁸.

Самая простая и правильная национальная идея в России, которую не надо долго искать, – справедливость. Применительно к вопросу о строительстве объектов социальной инфраструктуры воплощение этой идеи означает следующее. Обязательства по строительству объектов социальной инфраструктуры могут быть возложены на инвесторов при высокой экономической эффективности реализуемых ими проектов КРТ. Можно только удивляться уже сложившемуся подходу публичных партнеров в регионах: «включим в проект договора о КРТ обязательства инвестора по строительству за свой счет всех объектов социальной инфраструктуры, а если торги на право заключения договора о КРТ будут признаны несостоявшимися в связи с отсутствием претендентов, то будем думать, что делать дальше». Для того чтобы избежать такого субъективизма, в порядок подготовки решений о КРТ (ст. 66 ГрК РФ) следует включить разработку экономического обоснования. Необходимость этого подтверждает статистика – притом что в России были проведены 328 торгов на право заключения договоров о КРТ, в результате торгов были заключены всего 143 договора.

Предложения по совершенствованию законодательства о КРТ

Для ускорения внедрения института КРТ в градостроительную практику можно, учитывая изложенное в этой статье и в упомянутых в ранее опубликованных статьях, предложить следующее:

• 1)    дальнейшее совершенствование законодательства о КРТ осуществлять с учетом видов КРТ, указанных в матрице КРТ;

• 2)    юридико-технические приемы должны быть ориентированы на однозначное, простое, понятное и удобное применение правовых норм на практике;

• 3)    дополнить порядок подготовки решений о КРТ положением о необходимости экономического обоснования проекта КРТ;

• 4)    внести в ГрК РФ упомянутые в статье рекомендации Правительства Российской Федерации о строительстве объектов социальной инфраструктуры;

• 5)    устранить ограничения на заключение договоров о КРТ части территории, предусмотренной правилами землепользования и застройки (должна быть безусловная возможность для инвесторов «есть слона по частям»);

• 6)    исключить аукционное условие о цене права на заключение договора о КРТ из числа конкурсных условий торгов как противоречащее положениям ГК РФ о форме торгов;

• 7)    предусмотреть одновременный переход прав по договору о КРТ и договору аренды земельного участка при банкротстве инвестора (это обеспечит защиту интересов банков, осуществляющих проектное финансирование проектов КРТ);

• 8)    синхронизировать институты КРТ и государственно-частного партнерства, а также специальные меры поддержки Инфраструктурного меню (сегодня это «лебедь, рак и щука»);

• 9)    установить адекватную ответственность должностных лиц за предъявление к застройщикам требований о предоставлении документов, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (штраф до 5 тысяч рублей – «что слону дробина»);

• 10)    вернуться к рассмотрению предложения о возможности поэтапного раскрытия счетов эскроу и разрешить его в масштабных проектах КРТ (на площади более 50 гектаров и со сроком реализации более 10 лет).

Только совместными усилиями, посредством объединения материальных, финансовых и организационных ресурсов публичного и частного партнеров для реализации общественно значимых проектов КРТ с использованием бюджетных средств, частных инвестиций и объектов недвижимости, находящихся в публичной и частной собственности, можно достичь синергетического эффекта, необходимого для ускорения внедрения института КРТ в практику градостроительства.

Такой подход позволит новому институту КРТ избежать судьбу предшественников – «старых» институтов комплексного освоения территорий (КОТ), развития застроенных территорий (РЗТ), комплексного развития территорий (КРТ в старом варианте) и комплексного и устойчивого развития территорий (КУРТ), уже забытых сегодня. Последний, напомню, и вовсе по- ставил своеобразный рекорд – институт комплексного и устойчивого развития был введен в ГрК РФ Федеральным законом от 2 августа 2019 года № 283-ФЗ и отменен Федеральным законом от 30 декабря 2020 года № 494-ФЗ, то есть просуществовал в законодательстве менее полутора лет.

ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ *

• 1.    О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий : Федеральный закон от 30 декабря 2020 года № 494-ФЗ.

• 2.    Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ.

• 3.    Кирсанов А. Р. Виды комплексного развития территорий // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2021. № 4. С. 84–89.

• 4.    Кирсанов А. Р. Комплексное развитие территорий: от глобальных планов к конкретным проблемам // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2022. № 11. С. 35–42.

• 5.    Мониторинг реализации механизма КРТ субъектами Российской Федерации : информация Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации. URL: https://minstroyrf . gov.ru/trades/kompleksnoe-razvitie-territoriy/1-monitoring-realizatsii-mekhanizma-kompleks nogo-razvitiya-territoriy-subektami-rossiyskoy-federatsii/ (дата обращения: 19.09.2023).

• 6.    Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 30 декабря 2004 года № 214-ФЗ.

• 7.    О защите конкуренции : Федеральный закон от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ.

• 8.    Об утверждении Правил проведения

  торгов на право заключения договора о комплексном развитии территории, Правил определения начальной цены торгов на право заключения договора о комплексном развитии территории при принятии решения о комплексном развитии территории Правительством Российской Федерации и Правил заключения договора о комплексном развитии территории посредством проведения торгов в электронной форме : постановление Правительства Российской Федерации от 4 мая 2021 года № 701.

• 9.    О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд : Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ.

• 10.    Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ.

• 11.    Об утверждении исчерпывающего перечня документов, сведений, материалов, согласований, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации и необходимых застройщику, техническому заказчику для выполнения предусмотренных частями 3–7 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации мероприятий при реализации проекта по строительству объекта капитального строительства, и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) : постановление Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2021 года № 2490.

• 12.    Кирсанов А. Р. О переходе от исчерпывающего перечня процедур к исчерпывающему перечню документов в сфере стро-

  ительства // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2022. № 4. 20–27.

• 13.    Кирсано в А. Р. О процедурах в сфере строительства. URL: https://erzrf.ru/ publikacii/o-protsedurakh-v-sfere-stroitelstva

• 14.    Письмо Министерства юстиции Российской Федерации от 26 марта 2021 года № 07-3439/21.

• 15.    Письмо Департамента градостроительной деятельности и архитектуры Минстроя России от 9 апреля 2021 года № 8582-ОГ/08.

• 16.    Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : Федеральный закон от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ.

• 17.    Кирсанов А. Р. Строительство детских садов и школ: законодательство и практика // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. № 6. С. 20–24.

• 18.    Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов : Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ.

• 19.    Об образовании в Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ.

• 20.    Об экспериментальных инвестиционных проектах комплексного освоения территорий в целях жилищного строительства» (вместе с Положением об отборе экспериментальных инвестиционных проектов комплексного освоения территорий в целях жилищного строительства) : постановление Правительства Российской Федерации от 5 мая 2007 года № 265.

• 21.    О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 2 августа 2019 года № 283-ФЗ.