Концептуальные подходы к развитию медиации в Пермском крае

После принятия Федерального закона «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)»1 в субъектах Российской Федерации определяются подходы к нормативному регулированию внедрения альтернативных процедур разрешения споров, в ряде регионов (Санкт-Петербург2, Республика Ингушения, Алтайский край3 и др.) принимаются стратегические нормативные документы развития медиации.

В Пермском крае, где созданы нормативные возможности для стратегического социально-экономического развития региона4, по инициативе медиативного и научного сообщества, по поручению губернатора Пермского края Махонина Д.Н., на площадке Уполномоченного по правам человека разработана Концепция развития медиации (далее Концепция) в Пермском крае. Определение перспектив развития медиации проходило коллегиально, в состав рабочей группой были приглашены представители министерств, местного самоуправления, бизнеса, ассоциаций медиаторов, научного сообщества. Подобный подход к разработке стратегического документа развития медиации имел свои и минусы, и плюсы: позитивный результат был в том, что разработка стратегического документа объединила, консолидировала и скоординировала деятельность представителей органов государственного и муниципального управления, и медиативного сообщества, и бизнеса, и науки в осмыслении текущего состояния кон-фликторазрешения в регионе и определения возможного будущего. Сложность обсуждения была в том, что уровень мотивации и представления о перспективах развития медиации у всех групп влияния были разные.

И тем не менее, согласованный проектный документ был разработан и представлен в Администрацию губернатора летом 2023 года.

Целью Концепции является создание условий для устойчивого внедрения медиации (примирительных процедур) и развития сети служб медиации (примирительных процедур) в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления Пермского края при работе с жалобами и обращениями граждан, обеспечивающее равные права граждан на мирное урегулирование споров и конфликтов, на диалог власти и общества, развитие партнерских отношений и гармонизацию социальных отношений, на повышение доступности процедуры медиации для жителей Пермского края. Медиаторы, работающие в судах, представители государственных управленческих структур, а также бизнеса, преимущественно определяли перспективу совершенствования применения медиации в судах, выделяя досудебные, судебные процедуры и исполнительное производство по решению судов.

Представители социальной сферы, местного самоуправления, ведущие восстановительных программ, кафедра социальной работы и конфликтологии ПГНИУ предлагали расширить онтологическое поле медиации, определив перспективу развития восстановительной медиации и во внесудебном порядке. Данный подход актуален еще и потому, что по итогам Парламентских слушаний, прошедших 13 апреля 2023 года в Москве на тему «Использование медиации и медиативных технологий в социально- значимых сферах (восстановительная и семейная медиация)» было отмечено, что нормативное регулирование института медиации не охватывает всех сфер правоотношений, где медиация уже применяется в настоящее время. Данная оценка ситуации развития медиации в полной мере характеризует и Пермский край1.

Пермская Концепция, учитывая разные подходы к развитию медиации, а также имеющуюся практику применения примирительных процедур, предполагает и внесудебный, и досудебный порядок применения медиации, а также медиацию в рамках судебного процесса, что, по нашему мнению, будет содействовать партнерству в деловых и иных отношениях, снижению социальной напряженности.

Под внесудебной медиацией мы рассматриваем порядок проведения процедуры медиации в тех случаях, когда у спорящих сторон возникают затруднения в урегулировании спора /конфликта, а намерения обращаться в суд нет.

Досудебный порядок распространяется на случаи, предусмотренные законом «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с уча- стием посредника (процедуре медиации)», или на основании внесенной в договор или в иное юридическое обязательное соглашение, заключенное между участниками спора, медиативной оговорки о необходимости урегулирования разногласий посредством применения процедуры медиации.

Применение медиации в рамках судебного процесса предусматривается в том случае, когда у сторон есть право на любом этапе разбирательства в суде прервать процесс и совершить обращение к процедуре медиации, а на суд возложена обязанность о разъяснении сторонам возможности обращения к процедуре медиации.

В проекте Концепции определение используемых понятий и практик медиации представлено в примирительном ключе. В работе с конфликтом предлагается ценностно-примирительный подход, включающий в себя морально-правовые ценности прав человека, толерантность как признание и принятие разности (инакости) другого человека, а также ценности примирения.

Традиция разрешения споров через примирение имеет свои истоки в Пермской губернии еще с XIX века, особенно в горнозаводской цивилизации, а также в пермской научной психологической школе В. С. Мерлина и Б.А. Вяткина XX века1.

Исторические истоки применения примирительных процедур при разрешении споров в Пермской губернии исследовали Мхитарян Л.Ю.2, Мануйлова Л.В.3, Палеев А. А.4, Горшкова Н.А. и др.

В.С. Мерлин, основатель пермской научной психологической школы, рассматривая природу конфликта, его движущие силы, возможную дезин-тергацию индивидуальности в результате неразрешенного психологического конфликта, выделял базовую мотивационную составляющую человека в его столкновении с внешними обстоятельствами жизни, борьбу индивидуальных мотивов, как смыслов и ценностей, и требований окружающей среды. По его мнению, преодоление мотивационных разногласий приводит к разрешению конфликта, в том числе, внутреннего психологического конфликта, и к конструктивным вариантам интеграции в общество, в профессиональную деятельность.

Базовые исторические и научные основы способов разрешения споров и конфликтов дают возможность рассматривать процедуры медиации в примирительном ключе как способ урегулирования споров при содействии медиатора на основе добровольного согласия сторон в целях достижения ими взаимоприемлемого решения и восстановления отношений (достижение согласованности и по предмету спора, и по принятию друг друга).

Основой Концепции является также медиативная практика Пермского региона, включающая в себя следующие этапы и направления:

– Создание и внедрение межведомственной модели восстановительной медиации с несовершеннолетними правонарушителями и их семьями с 2002 года. В настоящее время в регионе работает 83 ведущие восстановительные програмы, в процедурах примирения участвуют почти 4 тысячи человек (3995), за 2022 год службами было проведено 4159 процедур разрешения конфликтов, в которых 3213 конфликтов разрешены с положительным результатом; восстановительные программы позволяют сократить рецидивные преступления несовершеннолетних до 3,8 процентов (у непрошедших процедуры медиации несовершеннолетних правонарушителей рецидив составляет от 20 до 28%)1.

– В системе образования Пермского края созданы нормативные и организационные условия для использования медиативных процедур в образовательных организациях (в крае действуют 504 школьные службы примирения, в каждой школе созданы психолого-педагогические службы, комиссии по урегулирования споров участников образовательного процесса), в городе Перми реализуются проекты «Школа доброжелательных отношений», включающие в себя, в том числе, примирительные подходы к предупреждению и разрешению конфликтов.

– Организована устойчивая практика применения медиации, судебного примирения в судах (в Пермском краевом суде и в Арбитражном суде Пермского края), в нотариате, в районных отделах ЗАГС.

– Действует Совет по развитию медиации в Пермском крае, созданный Пермским отделением Всероссийского объединения судей при Краевом суде, координирующий процессы применения медиации не только в судебной системе, но и в социальной сфере, и в бизнесе.

– Законодательно определена возможность применения примирительных процедур в деятельности Уполномоченного по правам человека и Уполномоченного по правам ребенка, например, Уполномоченный по правам человека, с целью оказания содействия в урегулировании конфликтов по вопросам, относящимся к его компетенции, вправе рекомендовать и организовывать предусмотренные действующим законодательством способы разрешения конфликтов2.

– В регионе длительное время (с 2009 года) работают саморазвивающи-еся организации медиаторов, развивается их проектная деятельность (просветительские семинары с муниципалитетами, с учителями и педагогами-психологами, с комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, с сотрудниками колоний, внедрение концепции «Школы доброжелательных отношений», информационные встречи и процедуры медиации с разводящимися супругами на территории отделов ЗАГС, создание Центров медиации в муниципалитетах и т.д.);

Заслуживает внимания деятельность некоммерческого сектора по повышению квалификации медиаторов и ведущих восстановительных программ. Например, Ассоциация медиаторов Пермского края совместно с муниципальным Центром психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи (г. Пермь) проводят программы курсов повышения квалификации «Восстановительный подход в медиации в системе работы с детским и семейным неблагополучием», «Школьная служба примирения: деятельность в образовательном пространстве», «Восстановительная медиация как эффективная форма разрешения школьных конфликтов», «Школьная психолого-педагогическая служба как координатор работы по управлению конфликтами» и др.

– Российская высшая школа, реагируя на запросы современности и прогнозируя будущее, имеет уникальные возможности для реализации инновационных проектов по подготовке кадров новых профессий. Особенно гибкими в этих условиях становятся образовательные программы (бакалавриат и магистратура), объединяющие в своем содержании и новые научные подходы исследования общества и социальной сферы, и запросы органов государственной власти и местного самоуправления, и проектную деятельность научного и гражданского сообщества. В Пермском государственном национальном исследовательском университете создана практика подготовки медиаторов и переподготовки муниципальных и государственных служащих, руководителей бюджетных организаций гуманитарных отраслей по теме управления конфликтами. С 2013 года реализуется программа по подготовке бакалавров по направлению «Конфликтология», которая включает в себя комплекс дисциплин социально-правового блока, конфликтологии, психологии, социологии, медиации, менеджмента и др. С 2021 года в университете реализуется магистерская программа «Примирительные процедуры, медиация в социальной сфере». Уникальное междисциплинарное единение психологии, юриспруденции, социальной работы, прав человека, конфликтологии позволило пермским образовательным программам создать базовые гуманитарные основы работы с конфликтами как по их предупреждению, так и по разрешению. И это, прежде всего, признание и утверждение ценности прав человека, его достоинства, его уникальности и права быть инаким. В этой части представляется важным в системе подготовки ведущих восстановительных программ и медиаторов введение таких дисциплин, как «Фундаментальные основы примирительных дисциплин», «Конституционные и международные стандарты соблюдения прав человека как основа примирительных процедур» и др. Программы подготовки магистров по направлению «Управление конфликтами и медиация в социальной и образовательной сфере» реализуется также в Пермском государственном гуманитарно-педагогическом университете1.

Таким образом, имеющиеся подходы и практики применения медиации в Пермском крае позволяют определять их как основу для определения перспектив развития примирительных процедур при разрешении споров, как на внесудебном уровне, так и в процедурах судебного производства.

Региональная Концепция определяет перспективы развития медиации по нескольким направлениям:

• 1.    Концептуальное направление совершенствования нормативной базы, которое учитывает имеющиеся нормативные акты применения медиации, а также определяет разработку ряда новых нормативных документов. В регионе имеется несколько нормативных документов, определяющих возможности применения медиации в работе по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, так например, согласно закона Пермского края «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Пермском крае» органы исполнительной власти Пермского края в пределах своей компетенции содействуют внедрению восстановительного, медиативного подходов в деятельность субъектов по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, взаимодействуют с органами местного самоуправления в целях формирования служб медиации (служб примирения), в том числе в организациях, осуществляющих образовательную деятельность². Стратегия действий по обеспечению комплексной безопасности детей на территории Пермского края до 2025 года определяет мероприятия по внедрению медиативных

технологий урегулирования конфликтных ситуаций в семьях и в детских коллективах, а также развитие деятельности муниципальных служб при-мирения1. В крае разработан проект закона, направленный на увеличение фонда оплаты труда специалистов Комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, в том числе, для выполнения ими новых функций – урегулирование семейных конфликтов в интересах детей.

По приоритетному направлению межведомственного взаимодействия – по профилактике правонарушений несовершеннолетних – в Пермском крае в краевой Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав утвержден Порядок межведомственного взаимодействия субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и судов по реализации восстановительных технологий и медиативного подхода2.

В краевом Положении о Торгово-промышленной палате определено участие Палаты в развитии институтов внесудебного урегулирования споров, в том числе, возлагается обязанность на Палату по информированию субъектов предпринимательской деятельности о преимуществах института медиации3.

Концепция предусматривает разработку ряда новых нормативных документов, что будет способствовать созданию системы требований и нормативов по обеспечению развития процедур примирения (медиации) в регионе и создания соответствующей инфраструктуры:

• –    Проект Закона Пермского края «О внесении изменений в Закон Пермского края «О бесплатной юридической помощи в Пермском крае»;

• –    Рекомендации о порядке предупреждения и разрешения конфликтов в системе государственного и муниципального управления;

• –    Регламент определения медиаторов для работы по спорам с участием органов государственной власти и местного самоуправления;

• –    Регламент участия представителей органов государственной власти и местного самоуправления в процедуре медиации при урегулировании споров с участием органов государственной власти и местного самоуправления;

• –    Формы документов (доверенность, протокол, заявка на медиацию);

  – Ведомственные (отраслевые) нормативные акты (порядок разрешения споров в системе здравоохранения, градостроительства, ЖКХ и пр.), нормативно-правовое регулирование порядка предоставления участникам конфликтов и споров необходимых условий в части ресурсного (материально-технического, финансового, кадрового, информационно-методического) обеспечения реализации задач и направлений, предусмотренных Концепцией.

• 2.    Еще одно направление развития медиации - внедрение медиативных и примирительных процедур разрешения споров в деятельность органов государственной власти и местного самоуправления Пермского края, по сути, это создание отраслевой медиации (в образовании, в здравоохранении, в социальных учреждениях, в спорте, учреждениях культуры и др.), а также медиации на местном уровне.

• 3.    Важным направлением Концепции развития медиации в регионе является организация научных исследований в области управления конфликтами (изучение влияния развития примирительных процедур в предупреждении и разрешении споров и конфликтов на уровень гармонизации общественных отношений в регионе, обстановки доверия и согласия на местном и региональном уровнях); проведение прикладных исследований по изучению лучших институциональных, муниципальных и ведомственных практик по предупреждению и разрешению споров и конфликтов; формирование системы научной и методической поддержки деятельности служб примирения (медиации), в том числе, проведение мониторинга и исследований по вопросам организации и деятельности служб примирения (медиации), за основу проведения мониторинга можно взять Всероссийский мониторинг развития восстановительной медиации, а также разработать отраслевые и институциональные инструменты мониторинга. Координатором научно-исследовательской и методической деятельности может быть научно-методический ресурсный центр, аналогичный Лаборатории изучения конфликтов на юридическом факультете ПГНИУ.

• 4.    Для преодоления барьера отсутствия у населения региона информации о возможности применения медиации для разрешения споров и кон-фликтов¹ необходимо еще одно направление Концепции, а именно, организация просветительской деятельности по предупреждению и разрешению споров и конфликтов с использованием примирительных технологий и др. В регионе есть ресурсы и технологии для информирования общества о конструктивных способах разрешения конфликтов через грантовые программы конкурсов Фонда Губернатора Пермского края, корпоративные и муниципальные конкурсы.

• 5.    Концепция предполагает также создание системы подготовки и переподготовки кадров служб примирения (медиации), государственных и муниципальных служащих, в том числе, создание отраслевых программ подготовки и переподготовки конфликтологов, медиаторов, психологов и т.д. на базе университетов в г. Перми, Санкт-Петербурге, Екатеринбурге, Москве, Ассоциа ций медиаторов и т.д.

Разработка и принятие новых нормативных актов будет способствовать процессам развития медиации в регионе.

Исследования в магистратуре «Примирительные процедуры, медиация в социальной сфере» в формате выпускной квалификационной работы (Суровяткина П.А., Марголина Т.И.), проведенные в органах государственной власти и в органах местного самоуправления, показали, что по ответам респондентов только 14 процентов из них считают, что в их органе управления есть практики применения медиации при разрешении споров и конфликтов, 86%, соответственно, ответили об отсутствии таких практик. При этом респонденты отмечают наличие разных типов конфликтов в их профессиональной деятельности. По мнению респондентов, чаще всего конфликты возникают во взаимодействии с гражданами или в работе с жалобами (50%), конфликты между сотрудниками, обладающими равным статусом (33%), конфликты в подведомственных организациях (учреждениях) (18,1%), и конфликты, возникающие между руководителем органа и руководителями подведомственных учреждений, структурных подразделений (19,4%).

По результатам исследования 67% госслужащих видят перспективу и необходимость разработки отраслевой модели развития медиации, но предпочтения в выборе отраслевой модели у респондентов разные: в качестве наиболее эффективной модели применения медиации при урегулировании конфликтов респонденты выбирают обучение руководителей и сотрудников министерств основам управления конфликтами и медиативным подходам в разрешении споров (конфликтов) – данный вариант ответа избрали 60% опрошенных. 21% респондентов выбирали ответ «использование ресурса медиативного сообщества при проведении медиации на договорной основе (к примеру, заключение соглашения о взаимодей- ствии с конкретной организацией или медиатором – провайдером услуг)». Лишь 8 и 10 процентов респондентов выбрали варианты таких моделей как создание отраслевой службы разрешения конфликтов или введение штатной должности конфликтолога (медиатора). Проведенное исследование свидетельствует о реальном наличии конфликтов в государственном и муниципальном управлении и возможности применения медиации при их разрешении.

Концептуальные подходы к развитию медиации в регионе способствуют анализу существующей практики применения альтернативных способов урегулирования споров, выделению барьеров и перспектив развития примирительных процедур, что, в конечном плане, определяет перспективу создания инфраструктуры и технологий альтернативных способов разрешения споров, снижения социальной напряженности, создания в бюджетных организациях и на местном уровне атмосферы доверия и гражданского мира.