Концептуальные вопросы развития института дисциплинарной ответственности в России

Проблема научного определения и обоснования дисциплинарного производства в Российской Федерации до настоящего времени остается недостаточно изученной и теоретически осмысленной. Возможно, это связано, прежде всего, с тем, что в современном российском законодательстве нечетко проработаны и исследованы теоретические аспекты дисциплинарной ответственности. В этой связи, полагаем, предмет настоящего исследования является актуальным и своевременным, поскольку основные теоретические положения дисциплинарной ответственности были подвергнуты значительному теоретическому анализу еще во второй половине XIX века. Полагаем необходимым рассмотреть взгляды ученых того периода.

Основным, исходным понятием является термин «дисциплинарная власть», под которым понималось право определять взыскание за нарушение порядка, установленного в какой-либо сфере деятельности, с целью понуждения субъектов, на которых данная власть распространялась, к исполнению обязанностей, на них лежащих.

Учитывая, что институт дисциплинарной ответственности развивался в рамках уголовного права, одной из проблем, рассматривавшихся учеными, был вопрос разграничения уголовной и дисциплинарной ответственности, в рамках решения которого выделялись характерные черты последнего вида. Основные попытки такого разграничения проводились либо по критерию тяжести налагаемых взысканий, либо по критерию свойства нарушений, за которые они налагаются. Последний взгляд, связывающий понятие о дисциплинарной власти с нарушением определенных специальных обязанностей, впервые подробно обоснован Геффтером1, затем поддержан Миттермай-ером, Шютце, Бернером, отчасти Баром. Однако не все ученые поддержали этот взгляд. Так, был выдвинут контраргумент о том, что дисциплинарная власть отличается от уголовной еще и тем, что последняя дает право и налагает обязанность опреде-

Юдин Н.С.

лять взыскание в каждом случае преступного нарушения закона, между тем как субъект дисциплинарной власти вполне распоряжается своим правом и для него не существует обязанности налагать взыскание за нарушение дисциплинарного свой-ства2. Также в этот период была высказана мысль о договорном характере дисциплинарной власти, автором которой можно считать П. Лабанда. По его мнению, дисциплинарная власть связана не с понятием публичной власти, а с частноправовыми отношениями, порождаемыми договором. Как по договору контрагент вправе требовать исполнения принятых на себя обязательств другою стороною, так и в силу дисциплинарной власти можно требовать исполнения специальных обязанностей; по договору – исполнение обеспечивается правом иска, а в кругу тех отношений, при которых действует дисциплинарная власть, оно обеспечивается правом наложения взысканий3.

Данная дискуссия имела не только теоретическое, но и важное практическое значение, ведь если дисциплинарная власть в принципе не отличается от уголовной, карательной, то уголовное преследование за данное нарушение исключает возможность наложения дисциплинарного взыскания за то же нарушение; погашение преследования давностью погашает и применение дисциплинарной власти; если же дисциплинарная власть имеет некую особую правовую природу, то и дисциплинарное взыскание возможно наряду с уголовным наказанием.

В связи с дисциплинарной властью возник еще один термин – «дисциплинарное право», под которым понималась совокупность правовых норм о дисциплинарной власти.

Дисциплинарное право того периода в большей мере склонялось ко второму взгляду о природе дисциплинарной власти (то есть к обособлению дисциплинарной власти от власти уголовной). Эта тенденция подтверждается тем, что дисциплинарная ответственность, ее содержание и виды устанавливались не только в нормативных правовых актах публичного права, но и по отношению к частноправовым институтам. Так, например, существовали нормы, регулирующие дисциплинарное право родителей над детьми, мужа над женой4; устанавливающие дисциплинарное право хозяина над торговыми приказчиками5; также существовали нормы, регулировавшие дисциплину церковную и в учебных заведениях.

Однако если говорить о дисциплинарном праве в области государственной и военной службы, то здесь разграничение между уголовной и дисциплинарной ответственностью в законодательстве проводилось не так четко: в то время как основные нормы, регулирующие право начальника контролировать выполнение норм дисциплины своими подчиненными, располагались в Уставе о службе и в Воинском уставе, существенная часть норм, регламентировавших виды правонарушений и наказания, применявшиеся за них, была включена в те же акты, что и наказания за уголовные преступления.

Дисциплинарное право в области государственной службы предполагало надзор вышестоящих должностных лиц над нижестоящими, а также право налагать взыскания за поступки, которые хотя и не являются преступлениями, но нарушают порядок выполнения государственной службы и «противоречат общим качествам лица, состоящего на гражданской службе, и общим обязанностям, которые должны быть всегда зерцалом всех его поступков» (ст. 712 Устава о службе по определению от Правительства)6. При этом начальник имеет не только право и обязанность «неусыпно наблюдать за строгим и точным исполнением подчиненными должностей и действовать в этом законными средствами побуждения и взыскания», но и иметь надзор «над поведением и обхождением своих подчиненных и побуждать оных к добродетелям и похвальному любочестию, удерживая от безбожного жития, пьянства, лжи и обманов» (ст. 722 Устава о службе по определению от Правительства). Мерами осуществления дисциплинарного права являлись дисциплинарные взыскания, которые налагались без суда, а также право предания суду в тех случаях, когда за нарушение положено по закону взыскание, к которому виновный может быть приговорен не иначе как судом (ст. 69 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных7, ст. 760 Устава о службе по определению Правительства).

Считаем необходимым остановиться на одном из видов дисциплинарных наказаний, которое послужило основанием для большого количества научных и публицистических статей в то время. Речь идет о так называемом «праве увольнения со службы по третьему пункту», то есть по причинам, изложенным в п. 3 ст. 806 и ст. 761 Устава о службе по определению Правительства. Указанная статья гласит: «Чиновников, которые по убеждению начальства не способны к исправлению возложенных на них должностей, или почему-либо неблагонадежны, или сделали вину, известную начальству, но такую, которая не может быть доказана фактами, предоставляется начальникам, от которых в общем порядке зависит увольнение от должностей, сими чи- новниками занимаемых, увольнять по своему усмотрению и без просьбы их. Началь-ствам вменяется в обязанность приступать к подобному увольнению чиновников без просьб их с достаточной осмотрительностью, при полном убеждении в неспособности или неблагонадежности чиновника, не допуская ни пристрастия, ни личности». При этом в соответствии со ст. 788 того же Устава «…на такое распоряжение уволенные не могут жаловаться, и все их жалобы, а также просьбы о возвращении к прежним должностям не должны быть вовсе принимаемы к рассмотрению, но оставлены без всякого действия и движения».

Е.П. Карнович, исследовавший последствия введения данного основания для увольнения от службы, пришел к выводу, что к началу XX века в области служебного законодательства возникли «…быть может, совершенно излишние порядки, и, кроме того, вследствие различных преобразований во внутреннем государственном управлении могут отыскаться в общей системе гражданского делопроизводства и такие правила, которые прежде были необходимы, но теперь оказываются или неуместными, или излишними»8. Как отмечал Е.Н. Трубецкой, такой закон «перед всеми разномыслящими с министерством чиновниками ставит альтернативу – быть уволенными либо выражать почтение к начальству всеми возможными способами»9. П.А. Алексеев также отмечал, что «третий пункт заставляет чиновников видеть в лице начальства власть, стоящую как бы выше закона... Третий пункт есть узаконенное господство произвола. …Одна только возможность увольнения по третьему пункту …немало способствует установившемуся сервилизму среди чиновничества низшего»10.

Юдин Н.С.

Период после Революции 1917 г. характеризуется резким свертыванием научного осмысления административного права. Так, в периоды 1917 - 1922 гг. и 1928 6-1938 гг. административное право не включалось в учебные программы вузов, по сути, государственное и административное право как научные отрасли были ликвидированы в 20-х гг., когда в стране установилась диктатура марксистско-ленинской идеологии, жестко определявшей развитие всех сфер общественной и государственной жизни и подменявшей проверенные временем демократические институты правового регулирования общественных отношений командно-партийным воздействием11.

Что же касается теоретического осмысления институтов дисциплинарной ответственности и дисциплинарного производства, то оно осуществлялось в данный период преимущественно в рамках трудового права12. Только в период после 1970 года начинается разработка института дисциплинарной ответственности в рамках науки административного права, связанное с именами таких видных ученых-правоведов, как Ю.С. Адушкин, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, И.А. Галаган, О.Ж. Лейст, В.М. Манохин, М.Я. Масленников, А.П. Шергин. Их взгляды и подходы к пониманию рассматриваемого в настоящей работе института будут изложены далее.

Таким образом, фактическое отрицание в первой половине XX века на государственном уровне необходимости административного права как науки и как отрасли суще- ственно затормозило развитие научной дискуссии о дисциплинарном производстве в СССР. Однако, начиная с 70-х годов XX века, обсуждение возобновилось и привело к созданию достаточно широкой системы научных взглядов на данную проблему.

Таким образом, из сказанного выше можно сделать следующие выводы:

• 1.    Анализ нормативно-правовых актов того периода позволяет сделать вывод о том, что дисциплинарная ответственность носила смежный характер, поскольку ее содержание и виды устанавливались не только в нормативных правовых актах публичного права, но и по отношению к частноправовым институтам.

• 2.    Теоретические исследования института дисциплинарной ответственности государственных служащих учеными-юристами середины ХIX - начала XX в. заложили основу дискуссии по вопросу предмета правового регулирования административного и трудового права, развернувшейся в конце 40-х гг. XX в. и продолжающейся по настоящее время.

• 2.    Вступивший в силу Устав о службе по определению от Правительства предусматривал безусловное подчинение государственного служащего не только закону, но и воле вышестоящего начальства, что как раз и иллюстрирует статья 788.

• 3.    Тенденции к разграничению проступка и преступления положило лишь советское законодательство, признавшее под должностным проступком те деяния, которые не являются уголовно наказуемыми.