Конфликт интересов в сфере государственного управления: актуальные вопросы теории и практики правового регулирования

П онятие «конфликт интересов» – категория, охватывающая наиболее значимые стороны государственного управления, затрагивающая узловые вопросы политической и экономической деятельности государства, правовой жизни общества. Конфликт интересов возникает в среде особой категории граждан, как правило, носителей властных полномочий, которые могут иметь личную заинтересованность, препятствующую объективному и беспристрастному исполнению ими должностных или служебных обязанностей, осуществлению принадлежащих им полномочий. При наличии конфликтной ситуации подвергаются опасности не только охраняемые государством ценности и интересы. Становятся уязвимыми и сами должностные лица, у которых возникает соблазн получить доход, совершив при этом коррупционное правонарушение, за которое впоследствии они могут понести наказание, предусмотренное действующим законодательством.

В современной науке и практике сложилось мнение о том, что юридическая конструкция «конфликт интересов» находится в тесной взаимосвязи с понятием «коррупция», является одной из основных причин коррупционных правонарушений [7, с. 102], основой данной категории правонарушений [1, с. 51-62].

Между тем коррупция и конфликт интересов – явления не тождественные. Как отмечено в Руководстве ОЭСР по разрешению конфликтов интересов на государственной службе, конфликт интересов нельзя отождествлять с коррупцией ipso facto (в силу самого факта)1. Конфликт интересов может создавать коррупционные риски или предшествовать коррупционной деятельности, но не всегда эта ситуация приводит к факту совершения коррупционного правонарушения. Данный подход был широко воспринят в научной среде, о чем свидетельствуют многочисленные публикации в юридической литературе [3, с. 9-10; 4, с. 69; 8, с. 110].

Несмотря на закрепление в 2008 г. законодательной дефиниции «конфликт интересов» в ст. 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – Закон о противодействии коррупции) и уточнение ее формулировки в 2015 г.2, в отношении данной категории продолжается научный дискурс. Отсутствует единство в ее понимании и интерпретации в правоприменительной практике. Как справедливо отмечено, это понятие толкуется правоприменителями исходя и сообразуясь с «духом» соответствующего закона – о противодействии коррупции, о государственной службе, муниципальной службе и т.д. Кроме того, содержание понятия «конфликт интересов» может быть раскрыто только с учетом конкретной ситуации [6, с. 40]. Видимо, не случайно в законодательном определении конфликта интересов существует оговорка, что указанная дефиниция распространяется именно на данный Федеральный закон. Однако, как показывает анализ законодательства о государственной службе, о статусе должностных лиц, занимающих государственные должности в органах государственной власти, в законодательных нормах, посвященных конфликту интересов, содержится отсылка именно к ст. 10 Федерального закона «О противодействии коррупции»3. В качестве исключения можно указать на аналогичную, но несколько иначе сформулированную дефиницию конфликта интересов в ст. 3 «Требования, предъявляемые к судье» Закона РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации».

В связи с изложенным оговорка в ст. 10 Закона о противодействии коррупции о том, что «под конфликтом интересов в настоящем Федеральном законе понимается ситуация...», представляется излишней. Данная дефиниция фактически стала универсальной и касается подавляющего большинства лиц, в чьи обязанности входит принятие мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Такой подход согласуется и с официальной доктриной, обозначенной в Национальном плане противодействия коррупции на 2018-2020 годы, утвержденном Указом Президента РФ от 29 июня 2018 г. N 378, где в качестве одной из задач запланированных мероприятий указано обеспечение единообразного применения законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции в целях повышения эффективности механизмов предотвращения и урегулирования конфликта интересов.

Еще одно противоречие, связанное с нарушением правил законодательной техники, заключается в том, что в понятии, содержащемся в ст. 10 Федерального закона «О противодействии коррупции», конфликт интересов упоминается дважды, а именно при характеристике лица, обязанного принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Таким образом, определяемый термин интерпретируется с использованием того же термина, но уже определяющего данное понятие. Решение этой проблемы видится в использовании отсылочного способа изложения данной нормы-дефиниции. С учетом того, что перечень лиц, обязанных принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, содержится в ч. 3 ст. 10 рассматриваемого закона, ч. 1 этой статьи можно было изложить в следующей редакции: «Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, указанного в ч. 3 ст. 10 настоящего Федерального закона, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий)».