Конституционная история федеративных отношений в советской России: основные тенденции и проблемы

Введение .

Длительное время Российская империя, исходя из современных представлений о государственном устройстве, являла собой унитарное абсолютистское государство. При этом имелись, всё же, некоторые элементы федерализма, если иметь в виду, например, определенную автономность Польши или Финляндии, что, впрочем, не влияло на статус унитарности, да и слово «федерация» официально вообще не употреблялось (как и «республика», «демократия», «права человека» и т.д.).

В.И. Ленин и его соратники этот аспект кардинально изменили – из оценки царизма как «тюрьмы народов» и осуждения «русского шовинизма» следовало предоставление политической автономии входящим в состав России крупным нациям.

Соответственно, принцип федерализма стал важнейшим при государственном строительстве в Советской России после революции 1917 г., и он должен был способствовать решению стратегической задачи большевиков – установление диктатуры пролетариата и беднейшего крестьянства в форме избираемой народом советской власти путем подавления класса буржуазии, уничтожении эксплуатации человека человеком и установления социалистического строя.

Уже на III Всероссийском съезде Советов в январе 1918 г., наряду с главным документом (Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа), была принята резолюция «О федеральных учреждениях Российской Республики», где указывалось на то, что Советская Российская Федеративная Социалистическая Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик.

Обсуждение . Результаты .

В первой Конституция РСФСР 1918 г. [1] вопрос федерализма, разумеется, нашел соответствующее отражение, в том числе и в названии государства, которое оставалось таковым вплоть до конца существования СССР.

В Конституции указывалось на то, в частности, что для территорий-областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, предусматривалась возможность объединяться в автономные союзы, во главе которых должны стоять областные Съезды и их исполнительные органы; автономные областные союзы должны были входить на началах федерации в РСФСР, а национальным республикам была предоставлена возможность самостоятельно решать, хотят ли они, и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и в деятельности других федеральных советских учреждениях.

Сразу нужно заметить, что в отношении «автономных союзов» положения Конституции РСФСР существенно расходились с реальностью, и «автономия» фактически предусматривалась лишь по национальному признаку, соответственно, в отношении «ненациональных» территорий (прежде всего – это были области и края с русскоязычным населением) вопрос об автономности не ставился. Как нам представляется, нерешенность этого вопроса и акцент в контексте политической автономности (федерализма) только на национальные территории стал «роковым» во всем последующем развитии советского государства, но не в масштабе РСФСР, а в масштабе СССР, который в 1991 г. распался при сильном центробежном движении лидеров национальных союзных республик (в литературе этот фактор именуется также как «бомба замедленного действия» [2, с. 105].

Что же касается РСФСР, то, как будет показано далее, национальный признак в развитии государственного устройства, все же, не стал роковым, возможно, потому, что автономизация национальностей проходила среди специалистов и общественности тщательную разработку (этот аспект подробно изложен в литературе [3]). О большой значимости такого рода проблемы писали уже современники, в частности, В.Н. Дур-деневский [4; 5]. И в целом государственное устройство страны после революции 1917 г. обсуждалось активно, в острых дискуссиях; в т.ч. указывалось на необходимость учета религиозного фактора, предлагалась также т.н. «экстерриториальная национально-персональная (культурная) автономия». Были и другие предложения, общим вектором в которых стала мысль о том, чтобы защищать «интересы и нужды» каждой национальности [6, с. 49]. Этот подход отражал подход по данному вопросу правящей РКП(б)-ВКП(б)-КПСС, откуда транслировались соответствующие указания и директивы государственным органам. Кстати, следует отдать должное И.В. Сталину с его концепцией строительства СССР на принципах автономизации; и хотя возобладала в этой дискуссии ленинская позиция, все же государственное строительство РСФСР, как мы видим, было выстроено в соответствии с его идеей.

Затем, в 1924 г. национальный признак стал также решающим в формировании союзного федеративного государства (при этом термин «феде- рация» применительно в Конституции СССР 1924 г. [7] вообще не использовался, хотя, по сути, СССР являлся типичной федерацией). В развитие союзной Конституции были приняты республиканские конституции; при этом наибольшие сложности представляла РСФСР в силу обширности её территории, наличия множества этносов, нахождения в Москве союзных и российских властных структур, и других факторов. Не удивительно, что в Конституции РСФСР 1925 г. [8] федеративные отношения были отрегулированы противоречиво, что отчетливо видно сейчас, в год 100-летия этого Основного закона Российской Советской Федеративной Социалистической Республики.

Прежде всего, обращает на себя внимание то обстоятельство, что четкая норма о федерализме в этой Конституции была только одна, и она содержится в ст.2: «Российская Республика есть социалистическое государство рабочих и крестьян, строющееся на основе федерации национальных советских республик» [8]. Других специальных «федеративных» норм, конкретизирующих особенности федерации, имея в виду всю территорию страны, в Основном законе нет, равно как нет и самого термина «субъект Федерации». Вместе с тем, есть нормы, которые позволяют прояснить основные позиции по статусу различных территорий. Так, в п. «б» ст. 17 упоминаются, помимо автономных республик, «и другие части Федерации». Этот пункт выглядит следующим образом: «установление границ автономных советских социалистических республик, входящих в состав Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, утверждение конституций их, а также разрешение споров между автономными советскими социалистическими республиками и между ними и другими частями Федерации» [8]. О том, какие это «части», можно определить из п. «в» той же статьи, где указывается на то, что «общее административное разделение территории Российской Советской Федеративной Социалистической Республики и утверждение краевых и областных объединений». Однако статус «краевых и областных объединений» не обозначается.

Но, в любом случае, статус автономных республик, по сравнении со всеми другими «частями Федерации», был намного выше, о чем свидетельствует, в частности, ст. 29 Конституции РСФСР, согласно которой чрезвычайные сессии ВЦИК могли созываться, помимо центральных органов власти, также «по требованию центральных исполнительных комитетов не менее 6 автономных советских социалистических республик» [8]. О воле населения всех иных «частей Федерации» ничего не говорится (при этом на всех территориях органы власти формировались на основе выборов депутатов в соответствующие Советы и делегатов в соответствующие съезды Советов).

Глава 4 Конституции РСФСР озаглавлена так: «Об автономных советских социалистических республиках и областях». Из этой главы следует, что в автономных республиках и областях формируются «органы государственной власти». В автономных республиках при этом принимаются свои конституции, утверждаются свои ЦИК, СНК, принимаются свои законодательные акты и др. Что касается автономных областей, то их статус в Конституции РСФСР не определен, а примечании к ст. 44 указывается, что «Положения об автономных областях принимаются их съездами советов и утверждаются Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом» [8].

А что же другие территории – края, области, округа, уезды, районы и волости, общая территория которых и экономический потенциал намного превышал потенциал всех национальных автономных республик вместе взятых? Ответ дается в главе 5 – «О местной власти», из которой видно, что в этих территориях формировались не «органы государственной власти», а «органы местной власти». Соответственно, формировались не СНК, как в автономных республиках, а «исполнительные комитеты» и их президиумы; собственное законодательство не предусматривалось; разумеется, не было речи и о конституциях (уставах). При этом закреплялся принцип, согласно которому решения органов местной власти могли быть отменены решением вышестоящего органа советской власти. А из ст. 65 Конституции РСФСР 1925 г. следует, что задача органов местной власти состоит в основном в исполнении решений вышестоящих инстанций.

В следующей Конституции РСФСР 1937 г. [9] регулирование федеративных отношений не претерпело принципиальных изменений. Вместе с тем, А.Ю. Хованский, исследовавший этот акт, справедливо акцентирует внимание на том, что в этой Конституции, во-первых, отсутствует упоминание о федерации национальных республик и, во-вторых, в ст. 14 закрепляется перечень краев, областей, автономных республик и автономных областей, из которых состоит РСФСР. Однако, как отмечает данный автор, из текста данной статьи не ясно – какие из них являются субъектами Федерации – все перечисленные или только автономные республики, как это было закреплено в предыдущей Конституции [10, с. 69].

Очевидно, российский законодатель того времени находился в некотором смятении. Ведь по логике, все указанные территории с относительно соизмеримыми потенциалами должны были быть равноправными субъектами Федерации. Однако, как быть тогда с фундаментальном принципом государственного устройства (по национальному признаку) при формировании нового социалистического государства после революции 1917 г.? Отказаться от этого принципа, на котором настаивал сам Ленин? Вероятно, у создателей Конституции РСФСР 1937 г. не хватило духу посягнуть на «святое». И, в результате, появилась конституционная неопределен-

ность - какие же территории являются субъектами Федерации? Соответственно, нет и статьи Конституции, подобной указанной выше ст. 2 Конституции РСФСР 1925 г. При этом правовое неравенство автономных республик и краев (областей) в Конституции РСФСР 1937 г. сохранялось - так, органы власти автономных республик строились по образу центральных - Высшим органом являлся Верховный Совет АССР, являвшийся единственным законодательным органом АССР, избирающий Президиум и образующий СНК АССР - этого не было в краях и областях, где формировались властные структуры по прежнему порядку (исключая съезды Советов, которые Конституцией СССР 1936 г. были вообще везде упразднены). Вместе с тем, в краях (областях) и других территориях (районах, городах и др.) формировались не просто органы местной власти, а органы «местной государственной власти», но при этом края (области) также относились к «местным» органам; и у них, в отличие от автономных республик, так же, как и ранее, не предусматривались свой устав, ни свое законодательство.

В целом Конституция РСФСР 1937 г. сделала, образно выражаясь, некоторую политическую паузу, поскольку ее создатели не могли дать ответа на поставленные выше вопросы о фундаментальном принципе построения государственности в Российской Федерации.

В последней советско-российской Конституции РСФСР 1978 г. [11] вопросы федерализма как формы государственного устройства, целенаправленно также не были отрегулированы, несмотря на то, что в названии РСФСР однозначно указывалось на федеративность этого «суверенного советского социалистического государства» [11] (ст. 68 Конституции РСФСР). В тексте Основного закона термин «федерация» использовался всего один раз, причем, не в контексте политико-правовой характеристики, а как иной (замещающий) вариант наименования государства («Российская Федерации»). Не было также упоминаний о субъектах Федерации, их полномочиях и т.д. О том, что речь в Конституции РСФСР шла именно о федеративном, а не об унитарном государстве, можно было судить разве что по предметам ведения РСФСР как федерального центра, а также других публичнотерриториальных образований, которые в основном законе все же определялись. Очевидно, такой подход законодателя был обусловлен тем обстоятельством, что РСФСР, как союзная республика, сама была субъектом Федерации, но другого, более высокого уровня - речь идет о значении такой федерации, как СССР - «единого союзного многонационального государства, образованного на основе принципа социалистического федерализма, в результате свободного самоопределения наций и добровольного объединения равноправных Советских Социалистических Республик» [12], что определено в Конституции СССР 1977 г. [12]. И хотя в союзной Конституции указанное упоминание федерализма также было единственным, тем не менее, этот акт содержал нормы, определявшие, по сути, федеративные отношения. В частности, довольно четко указывались субъекты союзной Федерации (союзные республики), их статус, полномочия как союзного центра, так и союзных республик (главы 8, 9 Конституции СССР).

Повторять такой же принцип конституционноправового регулирования для РСФСР было, вероятно, вновь, как и ранее, сочтено нецелесообразным (получалась бы своеобразная конструкция «федеративной матрешки», априори обреченной на большие сложности взаимоотношений территориально-публичных образований).

Не менее важным обстоятельством (по мнению многих авторов - решающим) был, заложенный большевиками, начиная с 1917 г., национальный принцип создания советского федеративного государства, на что ранее уже обращалось внимание. В результате абсолютизации этого принципа, в последующие годы возникла ситуация, когда в РСФСР сформировалась чрезвычайно противоречивая система публичнотерриториальных образований. Так, согласно ст. 71 Конституции РСФСР 1978 г. в этой республике:

- «состояли»: автономные советские социалистические республики (АССР) в количестве 16 территориальных образований («Башкирская, Бурятская, Дагестанская, Кабардино-Балкарская, Калмыцкая, Карельская, Коми, Марийская, Мордовская, Северо-Осетинская, Татарская, Тувинская, Удмуртская, Чечено-Ингушская, Чувашская, Якутская» [11];

- «имелись»:

• а)    края - в количестве 6 территориальных образований («Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский» [1]);

• б)    области - в количестве 49 территориальных образований («Амурская, Архангельская, Астраханская, Белгородская, Брянская, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Воронежская, Горьковская, Ивановская, Иркутская, Калининградская, Калининская, Калужская, Камчатская, Кемеровская, Кировская, Костромская, Куйбышевская, Курганская, Курская, Ленинградская, Липецкая, Магаданская, Московская, Мурманская, Новгородская, Новосибирская, Омская, Оренбургская, Орловская, Пензенская, Пермская, Псковская, Ростовская, Рязанская, Саратовская, Сахалинская, Свердловская, Смоленская, Тамбовская, Томская, Тульская, Тюменская, Ульяновская, Челябинская, Читинская, Ярославская» [1]);

• в)    города республиканского значения - в количестве 2 территориальных образований (Москва, Ленинград);

• г)    автономные области в составе краев - в количестве 5 территориальных образований («Адыгейская, Горно-Алтайская, Еврейская, Карачаево-Черкесская, Хакасская» [11]);

• д)    автономные округа в составе краев и областей в количестве 11 территориальных образований («Агинский Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий, Таймырский (ДолганоНенецкий), Усть-Ордынский Бурятский, Ханты-Мансийский, Чукотский, Эвенкийский, ЯмалоНенецкий» [11]).

Всего насчитывалось 99 публично-территориальных образований пяти (!) разновидностей. Из них только автономные республики имели признаки субъектов Федерации, то есть являлись «социалистическими государствами» в составе РСФСР (ст. 78 Конституции РСФСР) и, соответственно, имели свое законодательство, верховные советы народных депутатов, правительства.

Все остальные территориально-публичные образования – в количестве 83 – не являлись субъектами Федерации; их политико-правовой статус имел один общий признак – все они относились к местным Советам народных депутатов (глава 17 Конституции РСФСР). Соответственно, они, как и ранее, не имели своего законодательства, у них по-прежнему не было верховных советов (были просто краевые, областные, городские и т.д. Советы), не было правительства (были исполнительные комитеты Советов).

Между тем, автономные республики, в совокупности, значительно уступали по всем социальноэкономическим показателям (размер территории, численность населения, развитие инфраструктуры, создание валового продукта и т.д.) остальным публично-территориальным образованиям. Поэтому сплошь и рядом «местные» Советы по своему потенциалу превосходили «республики» (например, Краснодарский край, Тувинская АССР и т.д.).

Нужно также иметь в виду, что в самих автономных республиках также формировались местные Советы, при этом все они без исключения (как в АССР, так и во всех других территориальных образованиях) обладали полномочиями, которые им делегировались из единой правовой основы – Конституции СССР, союзных законов, Конституции РСФСР и российскими законами. И, в этом смысле, атрибуты государственности (республиканства) в АССР были сугубо формальными, «титульными», что видно, например, по тому факту, что законы АССР о местных Советах просто дублировали законы РСФСР (обновленные ввиду принятия Конституции РСФСР 1978 г.), в которых определялся статус местных Советов. Тем не менее, такое положение отвечало основным направлениям национальной политики советской власти.

Фактически, с политико-правовой и территориально-публичной точек зрения, РСФСР состояла в основном из местных Советов. Соответственно, национальная атрибутика (АССР, автономные области, национальные округа) была явно второстепенной, что, собственно, вытекало как из самого характера государственных отношений в СССР, так и из правоприменительной практи- ки. В этой связи, в литературе отмечалось, что «главное звено формирующейся в СССР командно-административной системы, каким была коммунистическая партия, представленная как сила интернациональная, превращало декларируемое федеративное государство практически в унитарное. Поэтому не случайно во второй половине 1920-х – первой половине 1930-х годов внимание к процессам государственного устройства РСФСР было существенно ослаблено, хотя следует отметить, что ряд автономий повысил свои государственный статус – стали союзными республиками.

В центр внимания правящей партии было поставлено укрепление СССР, что преподносилось как шедевр ленинско-сталинской национальной политики и который являлся, по существу, унитарным государством; его становым хребтом была административно-командная система власти» [13, с. 1152]. С такой позицией можно согласиться, но с существенной оговоркой, которая заключается в том, что унитарность государственного устройства на уровне СССР оказалась, на поверку, очень слабой, и известный «парад суверенитетов» союзных республик на рубеже 1990 г. очень наглядно это продемонстрировал.

И здесь мы можем выделить один из парадоксов исторического развития советской государственности, который, очевидно, следует учитывать нынешней правящей элите России. Речь идет о том, что союзная федерация (СССР), как мы отмечали выше, имела довольно четкое конституционно-правовое регулирование в Конституции СССР. Но именно такая, «правильно», непротиворечиво выстроенная федерация равноправных союзных республик развалилась, а внутриреспубликанская федерация (РСФСР), выстроенная, фактически, в виде нелогичной унитарно-федеративной территориальнопубличной конструкции, осталась в целости. Разумеется, это произошло не вследствие юридических норм (таковые лишь отражают фактически складывающиеся отношения в государстве, где элита уверенно держит в своих руках рычаги управления), а в результате более глубинных процессов, которые еще не исследованы должным образом. Но и при такой противоречивости развития федеративных отношений следует констатировать, что в период СССР вплоть до его распада в 1991 г., ни верхушке правящей компартии, ни в целом советской власти так и не удалось гармонизировать федерализм, основанный на построении федерации по национальному признаку, что, как показывает история, являлся фатально ошибочным подходом (можно назвать и такие федерации, созданные по национальному признаку, как Югославия и Чехословакия, которые также распались). Фатальность при этом применительно к СССР и России существенно усиливается, если учесть, что в указанный период времени так и не был решен т.н. «русский вопрос», когда ведущий государствообразующий этнос (до 60 % населения в СССР были русскими), в отличие от иных этносов, не

имел своих организационных публичных атрибутов; этот вопрос не решен и в современной России, где русских относительно всего населения еще больше (порядка 78 %), и они также остаются ведущим государствообразующим этносом. Решение этого вопроса представляется очень сложным, на что обращается внимание в ряде научных исследований [14; 15; 16; 17 и др.].

В постсоветской России федеративные отношения развиваются также не без драматических и трагических событий, о чем свидетельствуют очень сложные и, в определенные периоды времени, политически напряженные отношения федерального центра с Татарстаном, Башкортостаном и особенно Чечней. Однако территориальное положение первых двух республик (находятся внутри страны) и ограниченный потенциал последней республики, наряду с оказавшимся эффективным (при всех издержках [18]) договорным методом решения такого рода проблем, который избрал федеральный центр, не позволили развиться центробежным тенденциям в сфере национально-государственных отношений.

Заключение .

В завершение нашего исследования следует отметить, что в Конституции Российской Федерации 1993 г. концепция федерализма является, если не оптимальной, то приемлемой с учетом имеющихся реалий; во всяком случае, удалось, наконец, преодолеть, в основном, национальный