Конституционно-правовая ответственность физических лиц с особым конституционным статусом (иностранцы, лица без гражданства): законодательные коллизии и дефекты реализации

Как широко известно, иностранцы и лица без гражданства обладают определенным конституционно-правовым статусом, вытекающим из совокупности прав и обязанностей, которые они несут в соответствии с требованиями российского законодательства. Обычно по отношению к таким гражданам действует так называемый национальный режим с определенными исключениями, которые касаются условий нахождения на территории России и реализации ими политических и социальных прав. Таким образом, соответствующая группа физических лиц обладает пусть и ограниченным по сравнению с гражданами Российской Федерации статусом, однако также состоящим из трех основных элементов – прав, обязанностей и ответственности.

Нас интересует именно ответственность, налагаемая на этих лиц в соответствии с нормами конституционного законодательства Российской Федерации. При этом конституционно-правовая ответственность граждан, а равно и неграждан, преимущественно связана с лишением или отказом в предоставлении соответствующего конституционного субъ- ективного права (или определенных правомочий, составляющих содержание или ядро права), в основном социально-политического характера, наступающими вследствие совершения конституционного правонарушения.

Иностранные граждане и лица без гражданства в подавляющем большинстве случаев политическими правами не обладают,1 а социальными – только в определенной части. Общим условием определения их правового статуса является та или иная форма пребывания на территории Российской Федерации, в частности получение вида на жительство (ст. 8 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N№ 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»), приобретение статуса беженца (ст. 8 Федерального закона от 19 февраля 1993 г. N№ 4528-1 «О беженцах»). Соответственно, можно сделать вывод, что применение конституционных санкций в отношении них происходит главным образом посредством аннулирования их права пребывания (проживания) на территории Российской Федерации.

В отношении лиц, которые желают получить специальный конституционно-правовой статус пребывания (проживания) в Российской Федерации, также установлены требования соблюдения закона и пребывания на территории Российской Федерации или в определенной ее части, и их статус можно назвать предварительным (временноразрешительным), в частности статус лица, обратившегося с ходатайством о признании беженцем, и статус лица, выразившего желание приобрести гражданство Российской Федерации в порядке признания или приема в гражданство Российской Федерации.

Таким образом, конституционно-правовые статусы, связанные с той или иной формой пребывания на территории Российской Федерации или в определенной ее части, следует разделить на два вида: специальный и предварительный.

Общие вопросы ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства

Главным вопросом, обсуждаемым в науке уже почти 20 лет, является проблема природы санкций, налагаемых на иностранцев. В научной литературе вопрос об определении вида ответственности физических лиц, в том числе лиц с особым статусом пребывания на территории Российской Федерации или в ее части, носит дискуссионный характер. По мнению одних ученых, физических лиц следует считать обладателями конституционного статуса, субъектами конституционного правонарушения [3; 4; 10; 12]; с точки зрения других, обозначаемый статус носит административно-правовой характер [6]. По нашему мнению, санкции, предусмотренные в отношении иностранцев, в основном (за исключением административного выдворения) имеют именно конституционно-правовую природу и являются последствием конституционного деликта.

Депортация – конституционно-правовая санкция или нет?

В законодательстве, регулирующем правовое положение иностранных граждан, встречаются 2 санкции, схожие иногда до степени смешения. Это такие меры, как депортация и административное выдворение. А.М. Цалиев и М.С. Басиев именуют депортацию мерой конституционно-правовой ответственности [12], а Ю.В. Паукова и депортацию, и административное выдворение определяет как меры административного принуждения [8]. В нормативных актах, устанавливающих ответственность за нарушение иностранцами режима пребывания на территории нашего государства, а также в юридической литературе наряду с термином «административное выдворение» часто используется термин «депортация», подразумевающий, в принципе, одно юридическое последствие – высылку иностранного гражданина или лица без гражданства за пределы территории Российской Федерации. Именно поэтому в административном праве России термин «депортация» применяется как синоним «выдворения». [1]

По нашему мнению, депортацию всё же следует относить к мерам конституционноправовой ответственности, а не какой-либо иной. Каковы же аргументы в пользу этого утверждения?

• 1.    Депортация применяется к иностранным гражданам, в отношении которых вынесено решение о нежелательности пребывания, а также в отношении граждан, которым въезд в Россию не разрешен. Решение о депортации может быть принято, если срок проживания или временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации сокращен (такие лица обязаны выехать из Российской Федерации в течение трех дней), если разрешение на временное проживание или вид на жительство, выданные иностранному гражданину либо лицу без гражданства, аннулированы (такие лица обязаны выехать из Российской Федерации в течение пятнадцати дней). Лица, не покинувшие территорию Российской Федерации в установленный срок, подлежат депортации. Депортации также подлежат иностранные граждане, утратившие в соответствии с Федеральным законом «О беженцах» законные основания для пребывания на территории Российской Федерации и отказывающиеся от добровольного выезда. Иными словами, налицо неисполнение конституционных обязанностей, зафиксированных нормами специального закона.

• 2.    Депортация с точки зрения процедуры производится по решению должностного лица ФМС России; выдворение – на основании судебного решения. [13] Выдворению предшествует целый ряд процессуальных действий. Учитывая, что выдворение – наказание, предусмотренное за нарушение установленных правил поведения, оно применяется только при условии доказанности вины иностранного гражданина в совершении правонарушения. Несмотря на то, что КоАП РФ возлагает обязанность по доказыванию вины на государственный орган, процесс доказывания носит состязательный характер, и у иностранного подданного имеется возможность предоставить доказательства своей невиновности, попросить суд не применять к нему выдворение в силу наличия исключительных обстоятельств, как правило, связанных с личной жизнью.

• 3.    Выдворение не может быть применено к лицу, если истекли сроки привлечения к административной ответственности (1 год). А решение о депортации может быть вынесено в отношении иностранца в любой момент.

• 4.    Решение, на основании которого производится выдворение, может быть обжаловано в вышестоящий суд в апелляционном порядке (в течение 10 суток с момента его вручения), а также в порядке надзора (без ограничения срока). Решение о депортации обжалуется в порядке главы 18 КАС в течение 3 месяцев со дня, когда иностранному гражданину стало известно о наличии такого решения, а в порядке подчиненности путем подачи жалобы вышестоящему должностному лицу – без ограничения срока.

Таким образом, основанием для принятия решения о депортации в отношении иностранных граждан является невыполнение обязанности по выезду с территории Российской Федерации в случае принятия решения о нежелательности пребывания или в случае утраты иностранным гражданином законного основания для нахождения на территории Российской Федерации. [9]

Административному выдворению подлежат только иностранные граждане и лица без гражданства, совершившие административное правонарушение, предусмотренное нормами КоАП РФ (гл. 18). Данный вид административного наказания заключается в принудительном и контролируемом перемещении иностранных граждан и лиц без гражданства через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, – в контролируемом самостоятельном выезде из Российской Федерации. Административное выдворение может быть назначено как в виде основного, так и в качестве дополнительного наказания. Различают следующие формы административного выдворения: самостоятельный контролируемый и принудительный контролируемый выезд из Российской Федерации. [2]

При вынесении решения о депортации иностранный гражданин не присутствует. Решение о депортации принимается должностным лицом ФМС России единолично при наличии к тому оснований (ст. 25.10 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N№ 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федера- цию» (ред. от 29.07.2017))1. Обстоятельства личной жизни иностранца при принятии решения о депортации, как правило, не учитываются.

Здесь, правда, часто возникает другой вопрос: к какому виду деликтов следует отнести неисполнение обязанности, предусмотренной Федеральным законом о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации? По мнению Г.А. Трофимовой, как и «в случае с административным выдворением, основанием депортации также выступает административное правонарушение, заключающееся в неисполнении обязанности покинуть территорию Российской Федерации в установленные законом, в частности Федеральным законом о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации, сроки. По сути, это то же самое правонарушение, что закреплено ч. 1.1 ст. 18.8 КоАП, – уклонение от выезда из Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания» [11]. С нашей точки зрения, автор несколько прямолинейно решает эту проблему. Никто не спорит, что по правовым последствиям эти меры почти иден- тичны, но основания их применения всё же сильно различны. Нельзя согласиться с тем, что невыполнение специальной обязанности, установленной в законе (например, в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан» или в Федеральном законе «О беженцах»), по природе неотличимо от совершения административного правонарушения, установленного КоАП. Депортация – это именно конституционная санкция, выступающая последствием нарушения конституционной обязанности, возлагаемой на иностранного гражданина, выехать за пределы Российской Федерации при отсутствии оснований нахождения в стране.

Смешение оснований ответственности с санкциями иной правовой природы

Основания аннулирования присвоенного статуса можно признать основаниями применения ответственности, но лишь в том случае, если они указывают на виновное поведение соответствующего иностранца. Безвиновное поведение влечет применение мер, которые именуются мерами защиты или безопасности.

Так, согласно ст. 7 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан» к числу оснований, которые могут рассматриваться как нарушение конституционной обязанности (совершение конституционного правонарушения), можно отнести только пп. 1-7 и пп. 13 п. 1 указанной статьи.

Все остальные основания – наличие заболеваний, отсутствие дохода, отсутствие жилого помещения или выезд для постоянного проживания в другую страну – не могут квалифицироваться как конституционные правонарушения. Необходимо вывести эти основания в отдельную статью и указать, что их наличие не связано с виновными действиями соответствующих лиц.

Также к числу оснований применения ответственности следует отнести п. 1.2 ст. 7, где указывается, что разрешение на временное проживание иностранному гражданину и лицу без гражданства аннулируется в случае принятия в установленном порядке решения о нежелательности пребывания (проживания) или решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию иностранного гражданина и лица без гражданства. Основания принятия такого решения предусмотрены федеральным законом о порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российской Федерации. В частности, пребывание иностранного гражданина или лица без гражданства на территории Российской Федерации нежелательно, если это создает реальную угрозу обороноспособности или безопасности государства, либо общественному порядку, либо здоровью населения, в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц (абз. 4 ст. 25.10). Однако данное положение вовсе не указывает на обязательность наличия вины лица, в отношении которого может приниматься соответствующее решение; например, лицо может иметь гражданство государства, с которым возникает какая-то конфликтная ситуация. Таким образом, лишь виновные поступки лица, влекущие угрозу защищаемым субъектам, можно считать правонарушением и, соответственно, основанием применения ответственности.

Нет однозначной позиции и в отношении таких мер, как отклонение заявления о приобретении конституционно-правового статуса, связанного с правом пребывания (проживания) на территории Российской Федерации или в определенной ее части; отмена решения о предоставлении статуса. Например, по мнению одних исследователей, данного рода меры относятся к мерам конституционно-правовой ответственности [12], с точки зрения других, – к мерам защиты [7].

Так, согласно позиции Г.А. Трофимовой, «если право на получение статуса гражданина Российской Федерации (иного конституционно-правового статуса, связанного с пребыванием на территории Российской Федерации или в определенной ее части) ограничено на основании совершения лицом виновного деяния, поступка, не совместимого с обладанием статусом, ходатайство на предоставление которого было заявлено, то отклонение соответствующего заявления можно рассматривать в качестве несоблюдения нормы закона, то есть не как санкцию, а как реализацию определенного законом положения. Санкцией же является лишение права на получение статуса в результате совершения правонарушения, одним из правовых последствий которого является лишение конституционного права» [11].

По нашему мнению, автор предельно усложняет конструкцию применения мер конституционно-правовой ответственности к иностранным гражданам. Отклонение ходатайства о выдаче разрешения на временное пребывание или на постоянное жительство, равно как и аннулирование этого разрешения (вида на жительство) – это применение конституционной санкции вследствие совершения конституционного нарушения. В результате наложения данной санкции иностранец не может приобрести искомый конституционный статус или теряет уже приобретенный. В данном случае нет речи о какой-то «реализации определенного законом положения» или некоей «мере, направленной на реализацию положения закона, то есть техническом элементе в исполнении закона», это элементарное непредоставление особого конституционного статуса или лишение оного.