Конституционно-правовые индикаторы гарантирования самостоятельности органов публичной власти в России

Эта работа распространяется по лицензии CC BY 4.0. Чтобы просмотреть копию этой лицензии, посетите

П овышение эффективности согласованного функционирования и взаимодействия органов власти связывается с формированием единой системы публичной власти, что в научном плане справедливо оценивается в качестве вектора новой консти-туционност и1. Представляется, что в этом процессе существенны гарантии самостоятельности органов публичной власти. Придерживаясь подхода к пониманию таких гарантий как совокупности условий, средств и факторов, позитивно влияющих на реализацию публичными органами своего статуса самостоятельных субъектов, рассмотрим связанные с этим подходом научные и формализованные источники.

Самостоятельность органов публичной власти инструментами юридической науки разрабатывается с разных позиций: сквозь призму самостоятельности органов всех функциональных ветвей власт и2 и отдельно судебной власт и3, государственных органо в4, государственных органов субъектов Российской Федераци и5 и муниципальных органо в6. Помимо этого, самостоятельность публичных органов получила разработку в качестве принципа, в результате чего был сделан вывод, что «теоретические основы понятия самостоятельности публичных органов связаны с идеями разделения и баланса власти, а также с концепциями юридической автономии, что обеспечивает стабильность функционирования государства и защиту прав граждан »7. В этой связи считаем значимым высказывание В. А. Кочева о том, что «степень эффективности власти определяется требованиями равновесия и баланса государственноправовой системы. Сбалансированная власть конструктивна и способна выполнять организационные и контрольно-регулятивные функции в обществе »8.

Возвращаясь к самостоятельности органов публичной власти, отметим, что «это качество... связано не только с публичными органами, включенными в классическую функциональную триаду, как это прямо установлено конституционно. Самостоятельностью в ее различных проявлениях обладают и иные органы публичной власти, включая разные ее уровни »9.

Поскольку органы публичной власти в России имманентно связаны с публичными образованиями, постольку закономерно, что в научных исследованиях самостоятельность связывается с государство м10, субъектами Российской Федераци и11,

ЦЕПЛИНА Т. Д. ___________________________________________________________________ муниципальными образованиям и12, а также – в интегративном смысле – с территориально-государственными единицам и13.

Применительно к государству его самостоятельность ассоциируется прежде всего с суверенитетом, который Б. С. Эбзеевым определен как «организационнополитический и функциональный, а также юридический принцип государственной власти, выражающийся в верховенстве государства на своей территории и его независимости во внешних сношениях »14. По словам И. А. Алебастровой, при всех научных концепциях суверенитета и дискуссиях о его сути «понимание государственного суверенитета как качества самой сильной из всех видов власти в принципе сохрани-лось »15. Поэтому критерием наличия или отсутствия государственного суверенитета является «значимость тех вопросов, самостоятельное решение которых осуществляет то или иное территориальное сообщество людей »16.

Обосновывая предлагаемый ими принцип надежности государства, В. В. Таболин и М. В. Мархгейм заключают, что с его помощью Россия, «сосредоточившись на собственных ресурсах, продолжит укреплять свою конституционно-правовую самостоятельность и независимость, сохраняя полную работоспособность государственного аппарата и местных органов власти, экономической и социальной систем, обеспечит устойчивость и стабильность социально-экономического развития страны, ее национальной безопасности »17. В данном суждении отражена четкая связь самостоятельности государства с публичными (государственными и муниципальными) органами.

Самостоятельность субъектов Российской Федерации в пределах собственных полномочий Е. А. Кравцовой охарактеризована в качестве принципа, производного от федерализма, наряду с принципами разграничения полномочий между центром и субъектами федерации и самостоятельности органов власти каждого уровня при осуществлении собственных полномочи й18. С этим выводом в полной мере можно согласиться в силу конституционного положения части 1 статьи 7 719. Нетривиальный вариант рассмотрения самостоятельности субъектов Российской Федерации предложил Т. Ж. Жунусканов, связав это с правом субъектов на самостоятельность. По его словам, сложность здесь заключается в том, что «субъекты федерации порой претендуют на чрезмерную самостоятельность или даже на статус государственных образований с суверенитетом »20.

Самостоятельность местного самоуправления, рассматриваемая как конституционный принцип, по мнению А. Т. Карасева и К. И. Коваленко, остается «спорной и противоречивой категорией» ввиду того, что «с одной стороны, местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения в пределах отведенных ему полномочий, принимает необходимые и обязательные для исполнения решения, которые не нуждаются в каком-либо согласовании или утверждении. С другой стороны, являясь властью подзаконной, местное самоуправление, безусловно, зависимо от государства »21. Приведенные аргументы представляются не только убедительными, но и оригинальными. Они не потерялись и после принятия конституционных поправок 2020 года о публичной власти и единой системе входящих в нее органов, в том числе органов местного самоуправления.

Что касается самостоятельности территориальной единицы, то О. В. Кистри-нова предложила понимать ее как «гарантируемое и обеспеченное правом свойство территории, способной существовать обособленно, обладающей компетенцией, необходимой для независимого и эффективного управления. Содержание самостоятельности территориальной единицы включает в себя два элемента: территорию и компетенцию (внутреннюю и внешнюю) »22. Поскольку компетенция является свойством публичного органа, постольку исследование самостоятельности территориальных единиц целесообразно соотносить с самостоятельностью соответствующих публичных органов.

Приведенные научные подходы к исследованию самостоятельности различных публичных образований (государство, субъект федерации, муниципальное образование, территориальное образование) дают основание утверждать наличие у органов этих публичных образований самостоятельности, и прежде всего в реализации соответствующих функций и полномочий. Свойство, аналогичное гарантированию самостоятельности органов публичной власти и характерное для указанных публичных образований, представляет собой «совокупность гарантирующих условий». В этой связи индикатором гарантирования самостоятельности публичных органов в России выступает их сопряженность с самостоятельным публичным образованием.

Приведенные научные обоснования самостоятельности публичных органов различной функциональной и уровневой принадлежности позволяют выделить в качестве индикаторов гарантирования их самостоятельности «совокупность гарантирующих средств». Это определение, во-первых, самостоятельности в качестве принципа; во-вторых, пределов самостоятельности; в-третьих, компетенции публичных органов.

Полагаем, что совокупность гарантирующих самостоятельность публичных органов средств целесообразно расширить за счет юридических средств, и прежде всего конституционно-правовых.

Конституция Российской Федерации содержит положения о самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10). Комментируя эту конституционную норму, Б.С. Эбзеев пришел к заключению, что она «закрепляет

ЦЕПЛИНА Т. Д. ___________________________________________________________________ функциональный (“государственная власть осуществляется”) и организационный (“органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны”) аспекты разделения государственной власти »23. Поскольку Россия является федеративным государством, постольку и публичная власть в ней представлена двумя уровнями государственной власти – федеральным и уровнем субъектов, в каждом из которых три функциональные ветви. Следовательно, самостоятельность относится к органам, представляющим оба уровня государственной власти.

Этот логический вывод конституционно закреплен в части 1 статьи 77 Конституции России, согласно которой субъекты федерации самостоятельно, но в установленных предела х24, организуют систему своих властных органов. И здесь обратим внимание еще на одно ограничение: самостоятельность субъектов федерации не распространяется на установление судебных органов. Бывший опыт учреждения субъектами федерации конституционных (уставных) судов был вариантом воплощения их самостоятельности в сфере судебной власти. Как известно, конституционные поправки 2020 года отразились на системе судебной власти, в которую, как следует из части 3 статьи 118 Конституции России, данные суды не включены, действовавшие – упразднены, а вместо них, но не эквивалентно, учреждены конституционные (уставные) советы, не являющие собой публичную власть.

Следующим конституционным самостоятельным образованием является местное самоуправление, которое «в пределах своих полномочий самостоятельно» (ст. 12 Конституции РФ). Из приведенной формулировки следует, что самостоятельность может ограничиваться, в данном случае – полномочиями. Поскольку полномочия ассоциируются прежде всего с публичными органами, постольку самостоятельность местного самоуправления ограничивается полномочиями его органов. Одновременно конституционно установлены организационные гарантии самостоятельности местного самоуправления через их обособление от системы органов государственной власти – и федеральных, и субъектов Российской Федерации.

Указанные положения статьи 12 получили конкретизацию в части 1 статьи 130 и части 1 статьи 131 Конституции РФ. Полагаем, что в данном случае можно говорить о своеобразном проявлении на этом уровне публичной власти принципа сдержек и противовесов. Если в первой из конкретизирующих статей отражены гарантии со стороны местного самоуправления, предоставляемые «населению» в части самостоятельного решения «вопросов местного значения», то во второй – гарантии со стороны населения, предоставляемые местному самоуправлению в части самостоятельного определения структуры своих органов. Ограничительным фактором самостоятельности населения в данном вопросе выступают установленные федеральным законом «общие принципы» организации в России местного самоуправлени я25.

Обобщая конституционные нормы, касающиеся органов публичной власти в Российской Федерации, приведем следующие формализованные индикаторы гарантирования их самостоятельности. Это конституирование суверенитета России; самостоятельности законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти; самостоятельности публично-территориальных образований (субъектов Российской Федерации и местного самоуправления); самостоятельности публичных образований; а также конституционно-законодательное определение общих принципов организации и функционирования публичных органов, предметной сферы их самостоятельности, сферы их полномочий и компетенции.

В русле заявленного к пониманию гарантий подхода, подчеркивая взаимосвязь научных и формализованных индикаторов гарантирования самостоятельности органов публичной власти, предлагаем систематизировать их следующим образом: индикаторы-условия , индикаторы-средства, индикаторы-факторы . Группа индикаторов-условий включает суверенитет и федеративное устройство России, самостоятельность публично-территориальных образований, функциональное и уровневое разделение власти; группа индикаторов-средств – конституирование самостоятельности органов публичной власти, конституционно-законодательное установление предметной, полномочной и компетенционной сфер; группа индикаторов-факторов – конституционнозаконодательное ограничение самостоятельности публичных образований и публичных органов.