Конституционно-правовые основания создания конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации

Органы конституционного правосудия – относительно молодой, но постоянно развивающийся институт в государственно-правовой жизни Российской Федерации, без которого уже крайне тяжело представить российскую государственность. Современный конституционализм предполагает наличие в государстве органа конституционного судебного контроля, с тем, чтобы все действующие на его территории правовые нормы были пронизаны буквой и духом Конституции, закрепляющей базовые правовые стандарты и принципы.

В принятом по завершении работы VIII Всероссийского съезда судей Постановлении съезда от 19 декабря 2012 г. «О состоянии судебной системы Российской Федерации и основных направлениях ее развития» сказано: «Незаслуженно вне внимания судейского сообщества остаются конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, которые играют роль дополнительного гаранта прав граждан, в том числе на судебную защиту. Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» в отношении конституционных (уставных) судов определена диспозитивная норма, предусматривающая возможность их создания в субъектах Российской Федерации. Однако в большинстве регионов до сих пор конституционные (уставные) суды не созданы» [8].

Верным и точным является высказанное в юридической литературе утверждение: региональное конституционное (уставное) правосудие по своему предназначению призвано решать в субъектах Российской Федерации те же задачи, которые на федеральном уровне возложены на Конституционный Суд России [14, с. 44].

В Российской Федерации реализована европейская модель конституционного правосудия, характеризующаяся созданием самостоятельных судебных органов, специализирующихся на рассмотрении конституционно-правовых споров. Данный вид судебной юрисдикции представлен на двух уровнях – федеральном – Конституционный Суд Российской Федерации и региональном – конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации.

Социальная необходимость в образовании конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации обусловливается главным образом теми институциональными задачами, которые ставятся перед ними и разрешаются только ими. В соответствии с частью 1 статьи 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» они могут создаваться субъектом Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации. При этом региональным законодательством могут быть установлены дополнительные полномочия такого рода, если это не повлечет вмешательства в компетенцию федеральных судов. Также региональному законодателю предоставлено право устанавливать порядок наделения судей таких судов полномочиями и порядок рассмотрения отнесенных к их ведению вопросов.

Законодатель в главе 7 «Судебная власть» Конституции Российской Федерации органы конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации непосредственно не называет, однако в части 1 статьи 77 предусматривает, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Данное положение не наделяет регионы полномочием создавать собственные суды по своему усмотрению, поскольку судоустройство относится к исключительному ведению Российской Федерации [1, пункт «о» статьи 71], а судебная система страны устанавливается федеральной Конституцией и федеральным конституционным законом [1, часть 3 статьи 118].

Однако во взаимосвязи с Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации», который конституционные (уставные) суды (как и мировых судей) относит к органам судебной власти субъектов Российской Федерации, оно на федеральном уровне создает необходимую конституционно-правовую основу для учреждения в каждом регионе собственного органа конституционной судебной юрисдикции.

Предоставляя субъектам Российской Федерации право самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти, часть 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации непосредственно не указывает, что учреждение судов на региональном уровне должно соответствовать общим принципам организации органов судебной власти, установленным федеральным законом, как это предусмотрено в отношении двух других ветвей государственной власти. Однако данное положение действует не изолированно, а во взаимосвязи с другими конституционными нормами и конкретизирующими их положениями иных нормативных правовых актов.

Так, согласно Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов [1, подпункт «н» пункта 1 статьи 72], по этому вопросу издаются законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации [1, часть 2 статьи 76].

Конституционные (уставные) суды имеют двойственную правовую природу. С одной стороны они входят в систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что такие суды действуют независимо и самостоятельно, что должно учитываться и федеральным законодателем, и законодателем субъекта Российской Федерации при правовом регулировании организации и деятельности данных судов (в том числе при решении вопросов, касающихся их формирования, включая определение порядка наделения полномочиями судей конституционных (уставных) судов, срока полномочий и предельного возраста пребывания в этой должности, оснований и порядка прекращения полномочий) [9].

В то же время, исходя из единства системы государственной власти как основы федеративного устройства страны, они входят в единую судебную систему Российской Федерации, что уже само по себе предполагает следование общим принципам организации судебной власти в стране, отражающим общепризнанные в демократических государствах стандарты в сфере правосудия. Иное противоречило бы и иным конституционным положениям, определяющим конституционные основы России как демократического федеративного правового государства. Так, Конституционный Суд Российской Федерации, обращаясь к основам статуса региональных судебных органов конституционного (уставного) контроля, неоднократно указывал, что конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации действуют на основе Конституции Российской Федерации и федеральных законов и не могут рассматриваться в качестве самостоятельной системы судебной власти субъекта Российской Федерации, не входящей в судебную систему Российской Федерации [10,абзац четвертый пункта 2 мотивировочной части Определения].

При этом в соответствии с принципом разделения властей на уровне субъекта Российской Федерации конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации является самостоятельным конституционным (уставным) органом государственной власти, поскольку учреждается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, финансируется из бюджета субъекта Российской Федерации, а его решения, вынесенные в пределах его полномочий, в силу части 1 статьи 6 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» являются обязательными для всех органов публичной власти, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.

Следует подчеркнуть самостоятельность субъектов Федерации при формировании данных судов. Они вправе учреждать его конституцией (уставом) и упразднять только путем внесения соответствующих поправок в конституцию (устав) [9]. А.А. Петров считает, что из этого следует, что:

• 1)    включение норм о конституционном (уставном) суде в региональный учредительный акт уже само по себе означает его учреждение и порождает обязанность иных органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации принять необходимые меры по созданию правовых, организационных, материально-технических условий деятельности конституционного (уставного) суда (в том числе принять закон о таком суде);

• 2)    вопрос об учреждении конституционного (уставного) суда не может быть предметом текущего законодательства субъекта Российской Федерации, в силу чего недопустимо включение в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации положений, предусматривающих лишь возможность учреждения конституционного (уставного) суда [15].

Вместе с тем более половины субъектов Российской Федерации в своих конституциях (уставах) предусмотрели возможность создания конституционных (уставных) судов (содержится формулировка «может создаваться»), однако, закон о такого рода судах до сих пор не принят.

Решение о создании конституционного (уставного) суда субъект Федерации должен принимать ответственно. На это нацеливает и Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», который в части 3 статьи 17 устанавливает, что никакой суд не может быть упразднен, если отнесенные к его ведению вопросы осуществления правосудия не были переданы в юрисдикцию другого суда.

За относительно короткий период существования региональной (конституционной) юстиции в России было предпринято несколько попыток упразднения конституционных (уставных) судов, но до недавнего времени они оказывались безрезультатными. Вместе с тем, в 2014 году проявились тревожные тенденции, свидетельствующие о потенциальной возможности упразднения конституционных (уставных) судов в отдельных субъектах Федерации.

Так, с 1 января 2014 года приостановлена деятельность Конституционного Суда Республики Бурятия [4]. В настоящий момент Суд не принимает и не рассматривает обращения, а решение вопросов финансовохозяйственной деятельности, связанных с его статусом юридического лица, возложено на Администрацию Главы и Правительство Республики Бурятия.

В отличие от Конституционного Суда Республики Бурятия, Уставный суд Челябинской области с 1 марта 2014 г. был именно упразднен. Здесь следует отметить, что Челябинский Уставный суд являлся самым молодым. Он был учрежден Законом Челябинской области от 27 октября 2011 года № 220-ЗО «Об Уставном суде Челябинской области» [5] и начал свою работу лишь в 2012 году. 30 марта 2014 г. Законодательным собранием Челябинской области были приняты сразу два закона: о внесении изменений в устав [6] и об упразднении уставного суда [7, статья 3]. Принятие этих законов было осуществлено сразу в трех чтениях во внеплановом порядке. Споры относительно причин и правомерности его упразднения ведутся до сих пор.

А.О. Казанцев, А.В. Савоськин считают, что в Челябинской области сложилась парадоксальная и в каком-то смысле даже немыслимая ситуация. Принятый областной Закон об упразднении Уставного суда Челябинской области противоречит нормам федерального законодательства и сразу нескольким основополагающим правовым принципам, а также ограничивает граждан в реализации их конституционного права на судебную защиту [13]. Данный тезис авторы аргументируют следующим образом.

Во-первых, согласно ч. 3 ст. 17 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» «никакой суд не может быть упразднен, если отнесенные к его ведению вопросы осуществления правосудия не были одновременно переданы в юрисдикцию другого суда». Ничего подобного челябинский законодатель не сделал и сделать не мог, так как на уровне субъекта Федерации отсутствует иной суд, на который возможно возложить осуществление правосудия вместо конституционного (уставного) суда.

Во-вторых, сложилась ситуация, при которой с 1 марта 2014 г. Уставный суд упраздняется, но судьи сохраняют свои полномочия до окончания срока, на который они были назначены. Т.к. согласно ч. 2 ст. 121 Конституции Российской Федерации «полномочия судьи могут быть прекращены или приостановлены не иначе как в порядке и по основаниям, установленным федеральным законом». Конкретные основания прекращения полномочий судей предусмотрены ст. 14 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации». Однако, в указанной статье отсутствует норма о прекращении полномочий судьи в связи с ликвидацией суда.

В-третьих, на рассмотрении Уставного суда находились дела по обращениям граждан, еще не рассмотренные в судебных заседаниях. Учитывая упразднение суда, эти дела «повисли в воздухе».

В-четвертых, учитывая грубый характер нарушений, можно вести речь о нарушении конституционного принципа разделения властей, когда на уровне субъекта Федерации одна ветвь власти (законодательная) не просто вмешивается, а уничтожает другую ветвь власти (судебную).

В судебной системе Российской Федерации и ее субъектов конституционные (уставные) суды занимают самостоятельное положение. Во-первых, они выступают как высшие органы судебной власти по защите конституционного строя. Это обстоятельство отражается региональными законодателями в основных законах субъектов. Так, в части 1 статьи 100 Конституции Республики Бурятия Конституционный Суд Республики Бурятия называют «высшим органом судебной власти по защите конституционного строя республики» [2]. Аналогичное положение содержится в части 1 статьи 87 Конституции Республики Саха (Якутия) [3].

Во-вторых, они разрешают особого рода конфликты – конституционные (уставные).

В третьих, деятельность этих судов осуществляется в форме особого производства – конституционного (уставного). В частности, в нем отсутствует обвинитель, установлен специфический состав субъектов, наделенных правом возбуждать дела, по особому ведется и подготовка к рассмотрению дела.

Следует отметить, что конституционные (уставные) суды не являются по отношению к судам общей юрисдикции кассационной, апелляционной или надзорной инстанцией. Однако то, что они призваны защищать основы субъекта Российской Федерации ставит их в особое положение. Данные суды через проверку конституционности (уставности) закона, применяемого или подлежащего применению в конкретном деле опосредованно контролируют деятельность судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

В юридической литературе встречаются различные аргументы в пользу создания органов конституционного правосудия на региональном уровне:

• 1.    Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации имеют большое профилактическое значение. Данной позиции придерживается председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин, отмечая, что «само наличие конституционного правосудия имеет и большое профилактическое значение: оно дисциплинирует и законодателя при издании законов, и чиновников при принятии правоприменительного решения, и рядовых граждан в их повседневных действиях в различных сферах социальной жизни» [12, с. 59].

• 2.    Осуществляя официальное толкование положений конституции или устава, а также обеспечивая их верховенство путем проверки на соответствие им нормативных правовых актов меньшей юридической силы, конституционные (уставные) суды устраняют конфликты между законодательными и исполнительными органами.

• 3.    Конституционные (уставные) суды составляют в федеративном государстве активный рычаг правового воздействия, с помощью которого руководители субъектов Российской Федерации могут эффективно решать возложенные на них конституцией (уставом) задачи по защите основного закона субъекта Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина.

• 4.    Благодаря наличию конституционного (уставного) суда, система органов государственной власти в субъекте Российской Федерации приобретает завершенный характер в соответствии с конституционным принципом разделения властей, являющимся одним из основ конституционного строя в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах.

В пункте 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18.01.1996 № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» [11]отмечается, что разделение властей закрепляется в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах.

На основании вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что, несмотря на тревожные тенденции приостановления деятельности и ликвидации конституционных (уставных) судов, региональное конституционное правосудие – необходимость в условиях построения правового, демократического государства.