Конституционно-правовые основы институционализации федеральных территорий

П оправка к части 1 статьи 67 Конституции РФ¹, внесенная Законом РФ от 14 марта 2020 г. № 1‐ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдель‐ ных вопросов организации и функционирования публичной власти» (далее – поправка‐2020) закрепляет категорию «федеральные территории» как пуб‐ лично‐правовое территориальное образование общегосударственного значе‐ ния. Тем самым в Российской Федерации, подобно ряду зарубежных стран, конституируется возможность изменения конфигурации публично‐властных отношений по вертикали.

По общему правилу, данные изменения не являются повсеместными. Они осуществляются чаще всего на ограниченной (локальной) части государ‐ ственной территории и нередко являются точечными. Точечная локальность характерна для многих федеральных территорий зарубежных стран, а также – пока единственной, начатой как эксперимент – федеральной территории «Си‐ риус» в РФ. Последняя создана на небольшой части территории муниципаль‐ ного образования город‐курорт Сочи Краснодарского края и совпадает с территорией одноименного поселка городского типа площадью чуть более

• 14    кв. км в его административно‐территориальных границах. Поэтому возни‐ кающая в таких условиях конфигурация властной вертикали должна быть при‐ знана территориально локализованной и точечной. В то же время нельзя вы‐ пускать из внимания федеральные территории, создаваемые в зарубежных странах на большей площади. В их числе, например, следует назвать острова Восточного Самоа (2832 кв. км), Виргинские острова (3464 кв. км), Андаман‐ ские и Никобарские острова (6703 кв. км), племенные районы Пакистана (27 220 кв. км) и др. Кроме того, есть федеральные территории, занимающие значительную часть государственной территории. Так, федеральные террито‐ рии Канады составляют 38,7 % от всей государственной территории (Юкон – 4,8 %, Северо‐Западные образования – 13,5 %, Нунавут – 20,4 %).

Вместе с тем и в больших, и в малых, в том числе точечных, территори‐ альных локациях имеют место типичные государственно‐правовые послед‐ ствия. В конституциях и законодательстве федеративных государств определя‐ ются положения, закрепляющие в локальных публично‐властных отношениях централистские или децентралистские начала. И наряду с этим могут устанав‐ ливаться нормативные основы, которые сохраняют существующий статус‐кво (властный баланс), но с другим содержательным наполнением. Исходя из названных конституционно‐правовых реалий в юридической литературе предпринимаются попытки теоретического конструирования и анализа моде‐ лей публичной власти в федеральных территориях, отвечающих указанным форматам.

Централистская модель публичной власти в федеральных территориях всесторонне исследована в научных публикациях, посвященных данной тема‐ тике². И это неслучайно. Действительно, чаще всего одной из основных целей создания централистских территориальных локаций за рубежом является уси‐ ление федерального регулирования, управления и контроля, которые, как пра‐ вило, необходимы для решения конкретных общественно значимых задач на относительно небольшой (локальной) части государственной территории. В силу территориальной ограниченности и/или точечности устанавливаемой модели федеративных отношений следует подчеркнуть, что централизация

КОЧЕВ В. А. ______________________________________________________________________ публичной власти не может быть отнесена к разряду общегосударственного порядка (за исключением, например, Канады). Это локальная централизация, которая в целом отвечает нормативным основам национального конституци‐ онного федерализма и в то же время расширяет его пределы и границы, при‐ давая им эластичность и гибкость.

Централистская модель создания федеральных территорий является ро‐ дом, охватывающим определенные виды (субмодели). По объему полномо‐ чий органов публичной власти и управления в территориальной локации можно выделить четыре субмодели централистской направленности:

• 1.    Государственные органы федерации и/или их территориальные госу‐ дарственные органы приобретают в федеральных территориях дополнитель‐ ные полномочия, необходимые для решения задач, стоящих перед данной локацией. Подобная организация публичной власти существует, например, в федеральных территориях Малайзии (Куала‐Лумпур, Лабуан, Путраджая) и Индии (Дадра, Нагар‐Хавели, Даман, Диу, Пондичерри, Чандигарх, Дели)³.

• 2.    Государственные органы федерации наделяются полномочиями субъ‐ екта федерации и муниципального образования, которые осуществляются на федеральной территории. Это один вариант. А другой состоит в том, что госу‐ дарственные органы субъекта федерации получают полномочия федеральных госорганов и муниципального образования с сохранением в федеральной тер‐ ритории верховной власти главы государства. Данный вариант организации публичной власти применяется в Пакистане. В этой стране к федеральным тер‐ риториям относится полоса племен (племенные районы), где публичная власть осуществляется или федеральными, или провинциальными (субъекты феде‐ рации. – В. К. ) органами государственной власти. В обоих случаях власть главы государства над территориальными локациями остается незыблемой⁴.

• 3.    Территориальные государственные органы федерации и органы мест‐ ного самоуправления приобретают в территориальной локации полномочия субъекта федерации. Подобная субмодель публичной власти теоретически допустима, но на практике встречается нечасто (например, федеральная тер‐ ритория города Буэнос‐Айреса)⁵. Наибольшее распространение она получила

• 4.    Государственная власть и управление в федеральном округе или фе‐ деральной территории осуществляются главой государства, действующим в пределах, устанавливаемых им по своему усмотрению, через им же назна‐ чаемое должностное лицо. Иногда возможно ослабление такой централиза‐ ции. В частности, допускается образование в локации представительного и исполнительных органов публичной власти и управления этой территорией. Данная субмодель публично‐властного правления используется на Андаман‐ ских и Никобарских островах как союзных (федеральных. – В. К. ) территориях Индии⁷.

___________________________________________________ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ НАУКИ не в федеральных территориях, а в федеральных округах (федеральный округ Колумбия в США, федеральный округ Бразилиа в Бразилии⁶ и др.).

Таковы известные государственно‐правовой практике зарубежных стран субмодели организации публичной власти в федеральных территориях (округах) централистской направленности. При этом нельзя исключать появле‐ ния и других организационно‐функциональных вариаций. Они могут быть определены законодателем исходя из различных культурно‐исторических, экономических, демографических, лингвистических, географических, ланд‐ шафтных и прочих условий.

Децентралистская модель публичной власти в федеральных террито‐ риях (округах) является, так же как и централистская, весьма распространен‐ ной и используется во многих зарубежных странах. В силу этого она стала предметом детальных научных разработок у нас в стране и в мире. Децентра‐ лизация публичной власти при создании федеральных территорий (округов) имеет место тогда, когда центр принятия публично‐властных решений по за‐ конодательно определенным вопросам формируется на территории данного образования (локации). Это выражается в следующих организационно‐право‐ вых формах:

– во‐первых, в федеральной территории (округе) создается особое му‐ ниципальное образование с правом решать вопросы не только местного, но и государственного значения, определяемые парламентским законом об этом образовании. Таким путем производится локализация центра принятия государственно‐властных решений в соответствующем муниципалитете. Госу‐ дарственно‐властные компетенции муниципалитета закрепляются исходя из целей и задач, которые подлежат решению на территории данной локации.

Вместе с тем децентрализация публичной власти при ее конституирова‐ нии в особом муниципальном образовании федеральной территории может быть ослаблена или усилена. Ослабление децентрализации происходит, на‐ пример, при введении федеральной должности представителя федерального центра в муниципальном образовании этой локации. А усиление децентрали‐ зации возможно путем предоставления органам местного самоуправления локации права участвовать в обсуждении законопроектов, касающихся этого муниципального образования.

Следует обратить внимание на то, что при формировании данной суб‐ модели используется способ децентрализации с элементами гибридизации (сращивания) в особом муниципальном образовании части полномочий каж‐ дого из двух уровней государственной власти (федерация, субъект федерации) и полномочий органов местного самоуправления. В то же время возможность прямого правления со стороны федерального центра сохраняется8;

– во‐вторых, в федеральной территории (округе) образуются собствен‐ ные органы публичной власти. Данные органы наделяются частью полномо‐ чий государственных органов федерации и субъектов федерации, полномо‐ чиями органов местного самоуправления и собственной (локации) компетенцией. Здесь, так же как и в первом случае, имеет место гибридиза‐ ция части полномочий органов публичной власти различного уровня. При этом одновременно может допускаться возможность раздельного правле‐ ния (федерация, субъект федерации, муниципальное образование и соб‐ ственно локация). Такое разделение происходит, например, при наделении собственной компетенцией образуемых в федеральной территории (округе) территориальных государственных органов федерации и/или территориаль‐ ных государственных органов субъекта федерации, а также при передаче ор‐ ганами публичной власти локации собственных полномочий органам мест‐ ного самоуправления.

Смешанная модель основывается на сбалансированном равновесии публичной власти в федеральных территориях. Так, в ряде федеративных государств закрепляется возможность изменения конфигурации публично‐ властных отношений без усиления или ослабления централистской либо де‐ централистской направленности в территориальных локациях. Это изменение

___________________________________________________ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ НАУКИ связано, в частности, с перераспределением компетенций между действую‐ щими на данной территории органами публичной власти (федерация, субъект федерации, локация) без перемещения центра принятия решений на тот или иной уровень. Это выражается, с одной стороны, в сохранении существующего объема полномочий в структурах властной вертикали, а с другой – в наполне‐ нии названных полномочий новым нормативным содержанием. Рассматрива‐ емая модель публичной власти в территориальных локациях может быть представлена субмоделями двух‐и трехуровневого правления.

Субмодель двухуровневой организации публичной власти в территори‐ альной локации связана с образованием: 1) собственных органов публичной власти данного территориального образования; 2) территориальных государ‐ ственных органов федерации или территориальных государственных органов субъекта федерации в этой локации.

Субмодель трехуровневой организации публичной власти в территори‐ альной локации включает: 1) собственные органы публичной власти террито‐ риального образования; 2) территориальные государственные органы феде‐ рации; 3) территориальные государственные органы субъекта федерации. В Российской Федерации эта субмодель публичной власти используется, на‐ пример, в федеральной территории «Сириус».

Общая государственно‐правовая характеристика института федераль‐ ных территорий лежит в основе решения вопросов нормативно‐догматиче‐ ского порядка. В конституционно‐правовом смысле бесспорно то, что по‐ правка‐2020 является учредительно‐закрепительной и общерегулятивной. Учредительная власть предоставляет федеральному законодателю право определять посредством закона как минимум три необходимых элемента нормативного состава института федеральных территорий: во‐первых, часть национальной территории (локацию), ее границы; во‐вторых, особый государ‐ ственно‐правовой или иной публично‐правовой режим в локации; в‐третьих, организационно‐функциональную модель локации, то есть систему органов публичной власти, порядок их образования и полномочия.

Следуя названному конституционно‐правовому положению, проведем небольшой сравнительный анализ. С этой целью рассмотрим действующие в Российской Федерации сходные институты узкоотраслевого (специального) и межотраслевого назначения с отдельными признаками точечной или другой территориальной локализации. Такая необходимость возникает постольку, поскольку эти институты формируются безотносительно к поправке‐2020 и весьма распространены в РФ. Подобное исследование уже предпринималось9, однако не все аспекты обозначенной проблемы были в нем затронуты. Не пре‐ тендуя на исчерпывающее изложение, выделим ряд ключевых вопросов.

Во‐первых, в качестве названных институтов выступают налоговый, та‐ моженный, градостроительный, природоохранный, рекреационный и другие специальные отраслевые режимы, устанавливаемые на относительно неболь‐ шой части территории, в которой осуществляются централизованное (экстер‐ риториальное) администрирование и юрисдикция. Такие формирования имеют, по общему правилу, не трех‐, а двухэлементный состав: территориаль‐ ную локацию и специальный отраслевой правовой режим. В их составе нет третьей – организационно‐функциональной – составляющей, а ее роль выпол‐ няют экстерриториальные администрирование и юрисдикция.

Во‐вторых, институируется особое территориальное формирование – Арктический сектор Северного Ледовитого океана (его ледяной покров). Арк‐ тический сектор РФ сформирован федеральным законодателем в соответ‐ ствии с нормами международного права. Ледяной покров сектора имеет статус территории РФ. Органы публичной власти на этой территории не обра‐ зуются. Юрисдикция на территории сектора осуществляется по вопросам соб‐ ственной компетенции федеральными государственными органами с учетом особенностей, определяемых федеральным законодательством. Координа‐ цию деятельности экстерриториальных государственных органов в секторе осуществляют представитель Президента РФ в ранге заместителя председа‐ теля Правительства РФ и Министерство РФ по развитию Дальнего Востока и Арктики.

Во‐третьих, на ограниченной территории вводятся специальные отрас‐ левые правовые режимы с элементами локальной организационно‐функцио‐ нальной оформленности. Это выражается в установлении территориального отраслевого администрирования и соответствующей юрисдикции. В числе таких организационно локализованных режимов институированы:

– территории опережающего социально‐экономического развития;

• –    территории инновационных научно‐технологических центров, других инновационных центров;

• –    территории свободного порта Владивосток;

• –    особые экономические зоны (промышленно‐производственные, тех‐ нико‐внедренческие, туристско‐рекреационные, портовые и др.);

• –    линейные территории, или земли специального назначения (полоса отвода железных дорог, автодорог, электросетей или трубопроводов, пригра‐ ничная зона и др.);

• –    особо охраняемые природные территории, в том числе государствен‐ ные природные заповедники и заказники, национальные и природные парки, памятники природы, дендрологические парки, ботанические сады и др.

В‐четвертых, создаются специальные отраслевые, межотраслевые, осо‐ бые территориальные единицы (образования) с трехэлементным составом, включающим территориальную локацию, специальный правовой режим и си‐ стему государственного администрирования и юрисдикции. Данные образо‐ вания возникают в соответствии с законодательством РФ и являются подо‐ бием публично‐территориальных формирований. Однако по своей природе они должны быть отнесены не к территориальным, а к прототерриториальным образованиям, поскольку приобретают необходимые элементы институцио‐ нального нормативного состава не с общим, как в типичных территориальных образованиях, а специальным либо особым статусом. К этому виду образова‐ ний относятся:

• –    специальные административные районы (остров Октябрьский в Кали‐ нинградской области и остров Русский в Приморском крае);

• –    административно‐территориальные единицы с особым статусом (Коми‐ Пермяцкий округ в Пермском крае, Таймырский (Долгано‐Ненецкий) округ и Эвенкийский округ в Красноярском крае, Усть‐Ордынский Бурятский округ в Иркутской области, Агинский Бурятский округ в Забайкальском крае);

• –    федеральные округа (Центральный, Северо‐Западный, Южный, Се‐ веро‐Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный);

• –    военные округа (Западный, Южный, Центральный, Восточный, Север‐ ный флот);

• –    судебные территориальные округа (участки) и др.

Установление на локальной территории правовых режимов специаль‐ ной узкоотраслевой и межотраслевой направленности с организационно‐ функциональным администрированием и юрисдикцией или без таковых, а также создание прототерриториальных образований со особым статусом – административных, административно‐политических, военно‐административ‐ ных, судебных, научно‐образовательных и др. – не связаны с формированием

КОЧЕВ В. А. ______________________________________________________________________ на этих территориях организационно‐функциональных структур общей компе‐ тенции, включающих представительный и исполнительно‐распорядительные органы публичной власти. Поэтому «формат» федеративных отношений в обо‐ значенных территориях остается неизменным и не зависит от избранного ва‐ рианта специального регулирования, функциональной организации и управ‐ ления.

В то же время закрепление особого государственно‐правового режима в федеральной территории связано, как правило, с образованием в ней лока‐ лизованной или иной системы органов публичной власти общей компетенции. Выбор конкретной модели обусловлен многочисленными и разнообразными факторами. Поэтому параметры статуса федеральных территорий, специфика их публично‐правового режима и организационно‐функциональной струк‐ туры в Конституции Российской Федерации не определяются. Данный вопрос призван урегулировать федеральный законодатель в соответствии с частью 1 статьи 67 Конституции РФ.

В качестве основных критериев федерального законодательного регу‐ лирования выделяют цели и задачи создания федеральных территорий, определяемые их стратегическим, социально‐экономическим, оборонным, административно‐политическим, культурно‐историческим, географическим, ландшафтным, этническим, лингвистическим назначением. Исходя из этого, законодатель устанавливает пределы федеральной территории (локацию), на которой должны быть решены поставленные задачи и достигнута наме‐ ченная цель, особенности локального государственно‐правового или иного публично‐правового режима, организационно‐функциональный механизм обеспечения соответствующего режима и реализации определенных целей и задач.

Анализ основных составляющих института федеральных территорий це‐ лесообразно провести в соответствии с законодательством РФ, включающим в том числе Федеральный закон от 22 декабря 2020 г. № 437 «О федеральной территории “Сириус”» (далее – ФЗ № 437).

При анализе территориальной составляющей института федеральных территорий следует заострить внимание на двух особенностях территориаль‐ ного устройства Российской Федерации.

Первая особенность состоит в том, что территория РФ, будучи ограни‐ ченной (локальной) частью территории института федеральных территорий, включает в установленных границах и соответствующую часть территории субъекта РФ. Поэтому территория федеральной территории имеет двойствен‐ ный статус: статус РФ и статус субъекта РФ.

С точки зрения территориального устройства двойственный статус ха‐ рактеризует в целом федеративную природу создаваемого в РФ «эксклава» или «полуэксклава». Данная локация может охватывать часть территории РФ, включающей территорию субъекта РФ, полностью окруженной территорией муниципального образования «эксклав» или частично имеющая выход к сухо‐ путной и/или морской границе РФ «полуэксклав» (федеральная территория «Сириус»). Публичная власть на территории «эксклава», если он будет создан, или «полуэксклава» («Сириус») может осуществляться или осуществляется собственными органами публичной власти, создаваемыми в соответствую‐ щем публично‐территориальном образовании.

Кроме того, в локации могут создаваться и территориальные органы го‐ сударственных органов РФ, и территориальные органы государственных орга‐ нов соответствующего субъекта РФ. При этом органы местного самоуправле‐ ния вправе, если это предусмотрено федеральным законом, осуществлять в данном образовании только те полномочия, которые переданы им в установ‐ ленном порядке органами публичной власти «эксклава» («полуэксклава»). При передаче таких полномочий на территории федеральной территории «ак‐ тивируются» компетенции муниципального образования, в силу чего двой‐ ственный государственно‐территориальный статус в федеративном «эксклаве» («полуэксклаве») преобразуется в тройственный публично‐территориальный статус (статус РФ, статус субъекта РФ и статус муниципального образования).

Вторая особенность выражается в возможности конституирования в фе‐ деральной территории только территории РФ, которая полностью окружена территорией субъекта РФ. В этом случае возникает унитарный территориаль‐ ный «эксклав» РФ или «полуэксклав» РФ, частично имеющий выход к сухо‐ путной и/или морской границе РФ. Создание «полуэксклавов» в Российской Федерации возможно в Калининградской области, Сахалинской области и приграничных субъектах РФ. Публичная власть в названных федеральных тер‐ риториях может осуществляться создаваемыми в них органами публичной власти данного образования с гибридными полномочиями.

Наряду с этим в соответствии с законом в федеральной территории с унитарным территориальным устройством могут быть сформированы терри‐ ториальные органы государственных органов РФ, а также мировые суды как суды субъекта РФ. Другие же государственные органы субъекта РФ и органы

КОЧЕВ В. А. ______________________________________________________________________ местного самоуправления могут осуществлять в локации только те полномо‐ чия, которые переданы им органами публичной власти «эксклава» («полуэкс‐ клава») РФ в установленном порядке в случаях, предусмотренных законом. С передачей таких полномочий в федеральной территории «активируется» ло‐ кальный статус субъектов РФ и соответствующий статус муниципального обра‐ зования. Вследствие этого унитарный «эксклав» («полуэксклав») РФ преобра‐ зуется в федеративный с тройственным статусом (федерация – субъект федерации – муниципальное образование).

При анализе территориальной составляющей необходимо также иметь в виду, что существуют территории РФ, которые, согласно Конституции РФ, не включают территории субъектов РФ. К таким территориям РФ относятся внутренние воды, территориальное море, воздушное пространство над ними. Данные территории имеют только статус территории Российской Федерации. Это следует из буквального толкования части 1 статьи 67 Конституции РФ с уче‐ том нормотворческой и государственно‐правовой практики. Поэтому террито‐ рией РФ, включающей территорию субъектов РФ, необходимо рассматривать только сухопутную территорию, или сушу.

В связи с изложенным возникает вопрос: распространяется ли действие поправки‐2020 на воды и воздушное пространство, являющиеся исключи‐ тельно территорией РФ? Ответ должен быть дан положительный. Поскольку нельзя исключать ситуацию, когда, например, отдельная часть водного про‐ странства РФ будет институирована законодателем как федеральная терри‐ тория с установлением собственной (локальной) модели публичной власти. Территориальное устройство этой локации может быть двухуровневым (феде‐ рация – субъект федерации или федерация – муниципальное образование) либо трехуровневым (федерация – субъект федерации – муниципальное об‐ разование). Сама же локация («эксклав» или «полуэксклав») с точки зрения ее территориального устройства должна быть признана федеративной. При этом нельзя исключать и создание локаций («эксклава» или «полуэксклава») с уни‐ тарным территориальным устройством, особыми правовым режимом и орга‐ низационно‐функциональной системой.

Разграничение территорий РФ на территории со статусом РФ и субъектов РФ (суша) и со статусом только РФ (воды, воздушное пространство, а также, согласно федеральному законодательству, недра и континентальный шельф) предопределяет особенности конституционно‐правового регулирования ряда общественно значимых отношений, возникающих из предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 72 Конституции РФ). И главным образом тех из них, которые по определению возникают в связи с объектами природного про‐ исхождения, связанными с государственной территорией. В их числе могут быть земли, водные и биологические ресурсы, недра, леса и другие, статус ко‐ торых определяется законодательством10. Если названные объекты располо‐ жены на государственной территории с двойным статусом, то они находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов (п. «в», «д», «к» ст. 72 Конституции РФ). По данным вопросам субъект РФ может осуществлять опережающее пра‐ вовое регулирование11. В том же случае, когда эти объекты расположены за пределами территории субъекта РФ (водные ресурсы, недра, континенталь‐ ный шельф и др.), последний утрачивает какие бы то ни было регулятивные полномочия по вопросам, вытекающим из соответствующих отношений. Од‐ нако и в этой ситуации, как представляется, участие субъектов РФ в федераль‐ ном законодательном процессе возможно, если решение таких вопросов непосредственно связано с жизнедеятельностью населения соответствую‐ щего субъекта РФ. В целом же двойственный статус объектов природного про‐ исхождения, определяемый особенностями состава государственной терри‐ тории, обуславливает распределение компетенции в федеральных локациях, создаваемых в этом территориальном пространстве.

Таковы общие параметры территориальной составляющей института федеральных территорий в Российской Федерации. Наряду с этим законода‐ тель вправе определять отдельные ее особенности, исходя из институирова‐ ния конкретной модели федеральной территории. Примером служит феде‐ ральная территория «Сириус» (далее – ФТ «Сириус»), статус которой закреп‐ ляется в ФЗ № 437.

Прежде всего необходимо обратить внимание на основную цель созда‐ ния ФТ «Сириус». Это образование было создано на территории поселка го‐ родского типа Сириус для управления территориальным социально‐экономи‐ ческим, инновационным научно‐технологическим и культурным комплексом в целях решения задач общегосударственного значения. Названный террито‐ риальный комплекс расположен на берегу Черного моря, между реками

Мзымта и Псоу. В период подготовки к зимней Олимпиаде 2014 года здесь были возведены социально значимые объекты: Олимпийский парк со спор‐ тивными сооружениями, Образовательный центр «Сириус», парк развлече‐ ний и др. Создана и соответствующая инфраструктура. Все это стало матери‐ альной основой образования ФТ «Сириус» как точечной публично‐правовой территориальной единицы (локации), призванной осуществлять управление многофункциональным территориальным комплексом.

Одной из основных составляющих статуса института ФТ «Сириус» явля‐ ется территория и ее граница. Граница ФТ устанавливается в соответствии с картой‐схемой (Приложение № 1) и описанием (Приложение № 2), которые закрепляются в ФЗ № 437. Согласно этим приложениям ФТ «Сириус» граничит с муниципальным образованием «Городской округ город‐курорт Сочи» Крас‐ нодарского края и Республикой Абхазия. Территории названных образований являются сопредельными территориями ФТ «Сириус» на суше. Кроме того, к территории ФТ «Сириус» примыкают внутренние воды Черного моря, отде‐ ляемые от территории ФТ береговой линией. При создании искусственных зе‐ мельных участков в примыкающих к территории ФТ «Сириус» внутренних мор‐ ских водах Черного моря и в территориальном море РФ такие земельные участки включаются, согласно ФЗ № 437, в состав территории ФТ. Таким обра‐ зом, ФТ «Сириус» представляет собой федеративный «полуэксклав» РФ с двой‐ ным территориальным статусом – территории РФ и территории субъекта РФ.

Рассматривая территориальную составляющую ФТ «Сириус», необхо‐ димо обратить внимание также на вопрос юридико‐технического порядка. Дело в том, что территория ФТ «Сириус» совпадает с территорией одноимен‐ ного поселка городского типа Сириус в ее административно‐территориальных границах. Согласно формально действующему Закону Краснодарского края от 3 апреля 2020 г. № 4266‐КЗ «Об установлении границ муниципального обра‐ зования городской округ Сириус Краснодарского края и о наделении его ста‐ тусом городского округа» данный поселок был наделен статусом городского округа как единицы местного самоуправления Краснодарского края. Причем городской округ Сириус определяется в качестве такового в описании границ ФТ «Сириус» (Приложение № 2 к ФЗ № 437).

Вместе с тем названные законодательные положения Краснодарского края не были реализованы. Устав городского округа Сириус не был принят, а следовательно, и статус округа не был урегулирован. И соответственно, не были сформированы органы местного самоуправления округа. Поэтому муни‐ ципальное образование, учрежденное краевым законом, не внесено в реестр муниципальных образований Краснодарского края. Другими словами, обра‐ зование городского округа Сириус так и осталось законодательной деклара‐ цией без каких‐либо публично‐правовых последствий. Ну а поскольку город‐ ской округ Сириус фактически не существует, постольку одноименный поселок городского типа надлежит рассматривать только в качестве населенного пункта ФТ «Сириус», а не как муниципальное образование.

Особенности федеративного территориального устройства ФТ «Сириус» предопределяют нормативное содержание правовой и организационно‐ функциональной составляющих данной ФТ.

Согласно ФЗ № 437 правовую основу института ФТ «Сириус» составляют:

• 1)    федеральные правовые акты. В их числе Конституция РФ и федераль‐ ные законодательные акты. Последние действуют в ФТ «Сириус» с учетом осо‐ бенностей, установленных в ФЗ № 437;

• 2)    международные правовые акты: общепризнанные принципы и нор‐ мы международного права, международные договоры;

• 3)    территориальные правовые акты: Устав и нормативно‐правовые акты органов публичной власти ФТ «Сириус»;

• 4)    иные акты:

• а)    законы и другие правовые акты Краснодарского края. Действуют в ФТ «Сириус» только в сфере полномочий органов государственной власти субъ‐ ектов РФ, осуществляемых в ФТ «Сириус» органами государственной власти Краснодарского края с учетом особенностей, установленных в ФЗ № 437;

• б)    муниципальные правовые акты муниципального образования «Го‐ родской округ город‐курорт Сочи» Краснодарского края. Действуют в ФТ «Си‐ риус» только в том случае, если данному муниципальному образованию пере‐ даны ФЗ № 437 полномочия органов публичной власти ФТ «Сириус».

Организационно‐функциональную составляющую института ФТ «Си‐ риус» образует система органов ФТ «Сириус», в которую, в соответствии с ФЗ № 437, входят органы публичной власти ФТ «Сириус»:

• 1.    Совет ФТ «Сириус» – представительный орган, возглавляемый предсе‐ дателем. Формируется сроком на пять лет в составе семнадцати членов, из ко‐ торых девять избираются на основе всеобщего прямого и равного избиратель‐ ного права при тайном голосовании, три назначаются Президентом РФ, еще три – Правительством РФ и один – высшим должностным лицом Краснодарского края. Членом Совета является также глава администрации ФТ «Сириус».

• 2.    Глава администрации ФТ «Сириус». Назначается Советом ФТ «Сириус» сроком до пяти лет. Не может занимать должность председателя Совета ФТ «Сириус».

• 3.    Администрация ФТ «Сириус» – исполнительно‐распорядительный орган. Его структура определяется главой администрации. В состав админи‐ страции входят глава администрации, три заместителя, помощник главы ад‐ министрации, руководитель аппарата и аппарат администрации, правовой департамент и департаменты внутренней политики и организационной дея‐ тельности, социальной молодежной политики и культуры, экономического развития, финансов, комплексного развития городской среды, имуществен‐ ных отношений, архитектуры и градостроительной деятельности.

Наряду с этим в систему органов публичной власти ФТ «Сириус» могут входить, согласно Уставу ФТ «Сириус», другие органы публичной власти ФТ.

Кроме того, в системе органов ФТ «Сириус», в соответствии с ФЗ № 437, образуются органы ФТ «Сириус». К ним относятся контрольно‐счетный орган и территориальная избирательная комиссия. В рамках Устава ФТ «Сириус» в системе органов создаются иные органы: Уполномоченный по вопросам мест‐ ного самоуправления ФТ «Сириус», назначаемый Советом ФТ на пять лет, и градостроительный совет.

Полномочия органов публичной власти ФТ «Сириус» закрепляются ФЗ № 437. В их числе:

• –    переданные ФТ отдельные полномочия РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ и отдельные полномочия РФ, осуществляемые в установленном порядке органами государственной власти субъектов РФ;

• –    полномочия органов государственной власти субъектов РФ по предме‐ там совместного ведения РФ и субъектов РФ в соответствии с законодатель‐ ством РФ;

• –    отдельные полномочия Краснодарского края, переданные для осу‐ ществления органам публичной власти ФТ нормативными правовыми актами Краснодарского края;

• –    полномочия органов местного самоуправления городского округа го‐ рода‐курорта Сочи, определенные федеральными законами;

• –    полномочия в сфере организации и обеспечения деятельности органов публичной власти ФТ и подведомственных им организаций и учреждений и др.

Согласно ФЗ № 437 и Уставу ФТ «Сириус» в ФТ может вводиться экспе‐ риментальный правовой режим и специальное регулирование отношений в сфере технологической, градостроительной, медицинской, фармацевтической,

___________________________________________________ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ НАУКИ генно‐инженерной, образовательной, научно‐технической, инновационной и иной деятельности.

Из изложенного следует, что органы публичной власти ФТ «Сириус» имеют, по сути, гибридные полномочия. При этом названные полномочия могут использоваться для введения в ФТ «Сириус» специальных правовых режимов и регулирования отношений в наиболее важных сферах общественной жизни, способствующих реализации законодательно определенных целей и задач.