Конституционно - правовые полномочия совета федерации в свете статьи 102 Конституции Российской Федерации

В соответствии с конституционными принципами дуалистический характер Совета Федерации проявляется в реализации им как функций общенационального государственного органа, так и функций территориального представительства интересов субъектов федерации. Место и роль Совета Федерации как общенационального органа государственной власти определяется составом его конституционно-правовых полномочий в сфере совместной компетенции с нижней палатой российского парламента – Государственной Думой, а также исключительной компетенцией данной палаты и соответствует общепринятым стандартам ( Прим. автора: вопрос о соотношении понятий «функция», «компетенция», «полномочия», «предметы ведения» в достаточной мере раскрыт Е.А Коровниковой в работе «Контрольная функция Федерального Собрания Российской Федерации¹).

Так, мировая парламентская практика предполагает традиционное разграничение сфер исключительной компетенции между палатами двухпалат- ных парламентов: нижняя палата самостоятельно или совместно с главой государства решает вопросы формирования и отставки правительства, а верхняя палата также самостоятельно, но по большей части - совместно с главой государства решает вопросы войны и мира, введения военного и чрезвычайного положения, применения мер федерального вмешательства на территории страны, назначения судей, высших должностных лиц органов прокуратуры и администрации, а также высших офицеров вооруженных сил2.

Сфера деятельности Совета Федерации как общенационального органа в управлении государством определяется специальными полномочиями, изложенными в ст. 102 Конституции РФ:

• а)    утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

• б)    утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика

• в)    утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;

• г)    решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

• д)    назначение выборов Президента Российской Федерации;

• е)    отрешение Президента Российской Федерации от должности;

• ж)    назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

• з)    назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации;

• и)    назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов³.

Сравнительный анализ полномочий Президента Российской Федерации и Совета Федерации показывает, что данные вопросы одновременно отнесены и к ведению Президента Российской Федерации: «это означает, что Совет Федерации разделяет ответственность с главой государства за осуществление политического курса в таких важнейших областях жизнедеятельности страны, как обеспечение государственного суверенитета и территориальной целостности, конституционной и общей законности, правопорядка, стабильности федеративных и межнациональных отношений, а также политикотерриториального устройства России»4. Кроме того, полномочия Совета Федерации, связанные с принятием решения о назначении выборов Президента России и отрешении его от должности показывают, что верхняя палата российского парламента имеет определенные рычаги воздействия на институт президентской власти. Однако, отметим, что это единственная и не очень востребованная в силу субъективных и объективных причин возможность Совета Федерации влиять на формирование исполнительной власти (хотя президент к ней напрямую и не относится, но он непосредственным образом ее контролирует и участвует в формировании).

Определенные ст. 102 Конституции РФ полномочия Совета Федерации составляют содержание его представительской функции, которая наряду с законотворческой функцией -наиболее четко про- слеживается в полномочиях Совета Федерации. Данные полномочия,безусловно, можно отнести и к контрольным, напрямую не прописанным в российской Конституции, но являющимися одними из важнейших в сфере компетенции верхних палат государств.

Несмотря на то, что перечень специальных полномочий Совета Федерации достаточно внушителен и соответствует общемировым стандартам, на наш взгляд «палата регионов» на общенациональном уровне должна иметь более значительный объем полномочий, прежде всего в виде усиления контрольной функции. Ведь реализация Советом Федерации отдельных конституционно-правовых положений ст. 102 - это вопрос не только правового статуса верхней палаты, но и реальной политической роли «палаты регионов» российского парламента на федеральном уровне. В условиях усиления исполнительной ветви власти, фактической утраты парламентом в целом права законодательной инициативы вопрос политико-правового статуса верхней палаты российского парламента звучит достаточно актуально, тем более что по своему содержанию указанные полномочия не в полной мере отражают ту степень значимости и ответственности, которой должна обладать «палата регионов» Российской Федерации.

В современной российской бикамеральной традиции на данный момент не было прецедентов в отношении изменения конституционных полномочий верхней палаты, все прошедшие модернизации Совета Федерации, затронули лишь порядок ее формирования5. А вот Государственная Дума увеличила объем своих властных полномочий6 путем дополнения перечня вопросов, отнесенных к ее ведению положением, согласно которому палата рассматривает ежегодные отчеты Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе, по вопросам, поставленным Государственной Думой.

Согласимся с тем, что влияние представительного органа власти на формирование государственной политики – это важнейший и неотъемлемый атрибут правового государства7.Вместе с тем хоте-

лось бы обратить внимание на то, что в российской бикамеральной системе в плане осуществления представительской и контрольной функций решающую роль играет Государственная Дума Российской Федерации, что, на наш взгляд, снижает степень демократического развития федеративного государства, ведь верхняя палата парламента формируется путем представительства регионов.

На сегодняшний момент в мировой бикаме-ральной практике наблюдается тенденция усиления роли верхних палат путем более заметного и требовательного освоения существующих полномочий верхней палаты, появления новых полномочий и косвенного расширения полномочий верхней палаты. При этом основной тренд таков, что сейчас расширяются полномочия верхней палаты за счет того, что появляется больше полномочий, которые они реализуют совместно с нижней палатой8.

Необходимо ли усиливать российскую палату регионов путем расширения сферы совместной компетенции? Возможно, хотя существует мнение, что Совет Федерации – это определенный противовес «нижней» палате, у которого свои отличительные особенности, в том числе и функциональные9. На наш взгляд, возможными путями возвышения конституционно-правового статуса палаты, а соответственно и усилением ее политической роли могло бы стать расширение сферы исключительной компетенции Совета Федерации. Например, дача Советом Федерации согласия на назначение ключевых министров; рассмотрение и одобрение представленной Председателем Правительства РФ программы деятельности правительства; осуществление контроля за деятельностью правительства в виде выражения недоверия Председателю Правительства РФ, отдельным министрам Правительства; процедура специального отчета министра региональной политики перед Советом Федерации в плане развития федеративных отношений и совершенствования механизмов их развития. Нельзя не отметить, что способствовало бы повышению политического статуса и роли «палаты регионов» на формирование ее путем выборов.