Конституционные основы местного самоуправления

Становление местного самоуправления в России преимущественно связано с земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформами, которые создали децентрализованную систему местного самоуправления. Реформы предусматривали избрание населением земских собраний (губернских, уездных) или городской думы и управы, получавших широкие полномочия. Земские и городские органы не подчинялись местной администрации (губернатору), хотя действовали под ее контролем. На местном уровне существовало как местное самоуправление, так и государственное управление, между которыми нередко возникали разногласия. Октябрьская революция 1917 г., установив Советскую республику, упразднила местное самоуправление, установила жесткую централизованную систему управления. Реформы, проводимые в России с начала 90-х годов ХХ века, в очередной раз в истории нашего государства кардинально поменяли общественную мысль и политический строй, который должен был сочетать в себе элементы централизации и децентрализации.

Именно с этими требованиями к новому политическому строю связано особое значение и организация местного самоуправления, которая является универсальной и удобной системой обеспечения интересов граждан. Но, к сожалению, в нашей стране принцип местного самоуправления не так развит, как, например, в странах Европы и в связи с этим нам нужно будет определить проблемы данного принципа в нашей стране.

Что же такое местное самоуправление? Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» – это форма осуществления народов своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами – законами субъектов, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из ин- тересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Авторы учебника «Конституционное право России» Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин определяют местное самоуправление, как систему организации и деятельности граждан, представляющую собой совокупность организационных форм и институтов прямого волеизъявления, а также выборных и других органов местного самоуправления, посредством которых обеспечивается самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Существует множество подходов для определения роли местного самоуправления в жизни общества, но мы выделим лишь 3 основных подхода:

• 1)    «Общественная» теория, которая определяет сущность самоуправления в предоставлении местному обществу возможности самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами.

• 2)    «Юридическая» теория, по которой органы самоуправления не являются органами государства, но государство уступает им в полном объеме выполнение ряда второстепенных функций, признавая, тем самым, их независимость и неприкосновенность, осуществляемых не бюрократами, а выборными от местного населения.

• 3)    «Государственная» теория, которая определяет местное самоуправление как неотъемлемую часть государства, аргументируя это тем, что любое проявление публичной власти есть дело государственное.

Согласно ст. 12 Конституции РФ 1993 г. «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Исходя из этого сложно говорить о полной самостоятельности местного самоуправления внутри государства, однако тот факт, что местное самоуправление не входит в структуру государственных органов, ука- зывает на организационную обособленность местного самоуправления.

Осуществление возможностей местного самоуправления происходит в форме выборов, референдума, собрания жителей, народной правотворческой инициативы, обращения в органы местного самоуправления и территориального общественного самоуправления. Новый Федеральный закон о местном самоуправлении предусматривает новые формы осуществления этих возможностей: публичные слушания, конференция граждан, опрос жителей.

Публичные слушания – это обсуждения проектов муниципальных правовых актов с участием жителей муниципальных образований с целью выяснения и учета их мнения при принятии решений органов местного самоуправления. Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования.

Конференция – форма непосредственного осуществления местного самоуправления, представляющая собой собрание делегатов, которое осуществляет полномочия собрания граждан и проводится в случаях, установленных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Делегаты на конференцию избираются гражданами на собраниях путем открытого голосования по норме представительства, предусматривающей избрание одного делегата от определенного количества жителей.

Опрос граждан – это форма непосредственного осуществления населением местного самоуправления, используемая на территории муниципального образования или на определенной ее части для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти.

Эти формы непосредственного осуществления местного самоуправления гражданами были созданы для решения ряда вопросов. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», вопросы местного значения определены, как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Вопросы местного значения можно условно разделить на 3 группы:

• 1)    По обеспечению условий жизни каждого из жителей (здравоохранение, образование, социальное и бытовое обслуживание, снабжение жилищ водой и энергоносителями и т.д.);

• 2)    По обеспечению условий жизни населения в целом (охрана общественного порядка, информационные службы, благоустройство и озеленение, транспортное обслуживание и т.д.);

• 3)    По обеспечению осуществления населением муниципального образования прав собственника в отношении муниципальной собственности.

Местное самоуправление является системой, соответственно существуют органы местного самоуправления, которые осуществляют его деятельность. Центральным и главным органом местного самоуправления является муниципальный совет, который является постоянно действующим от имени граждан представительным органом. В его компетенции находятся наиболее важные вопросы местного самоуправления, такие как: принятие Устава и других нормативных правовых актов муниципального образования, утверждение местного бюджета, планов и программ развития муниципального образования и т.д. По вопросам своего ведения муниципальный совет принимает постановления, которые принимаются открытым поименным голосованием и подписываются председателем и секретарем муниципального совета.

Муниципальный совет состоит из депутатов, которые избираются населением данного муниципального образования пу- тем всеобщего прямого и равного избирательного права при тайном голосовании. Количество избираемых депутатов и срок их полномочий определяются Уставом муниципального образования. В свою очередь, депутаты муниципального совета избирают председателя, который обеспечивает деятельность муниципального совета, представляет муниципальное образование во взаимоотношениях с государственными и муниципальными органами и заместителя председателя.

Анализируя нормативно-правовые акты о местном самоуправлении, например, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который определил местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных российским законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций, то можно сказать, что российские законодатели не определяют природу местного самоуправления.

По мнению Е.С. Шугриной, российский законодатель субъектом определил местное население, предметом – самостоятельную и под свою ответственность деятельность местного населения по решению вопросов местного значения, а саму природу местного самоуправления не определил или умолчал об этом целенаправленно.

Также хочется отметить тот факт, что после принятия Европейской хартии местного самоуправления и ее ратификации на территории Российской Федерации, текст оригинала и текст русского перевода несколько отличается, что приводит к мысли о том, что европейский законодатель приоритет в способности и ответственности за дела возлагает на органы местного самоуправления, а российский законодатель – на население муниципального образования.

Это неправильное понимание сущности местного самоуправления приводит к тому, что государство пытается переложить ответственность за определенные государственные полномочия на жителей муниципальных образований.

Подводя итог, хочется сказать, что на данный момент в умах российских законодателей еще не сложилась верная и целостная картина понимания действительной приводит к неразберихе в нормативном регулировании муниципальных образований, принятии актов местного самоуправ- ления, которые противоречат нормативноправовым актам федерального и регионального уровня. В нашей стране существует базис для дальнейшего правильного развития органов местного самоуправления, которые во многом могут облегчить работу органов государственной власти и сущности местного самоуправления и это повысить правовую культуру граждан.