Конституционные (уставные) советы субъектов Российской Федерации: некоторые вопросы организации и деятельности

Дагангаров С. В. Конституционные (уставные) советы субъектов Российской Федерации: некоторые вопросы организации и деятельности // Вестник Бурятского государственного университета. Юриспруденция. 2025. Вып. 4. С. 21–27.

Вопросы обеспечения правовой охраны конституций (уставов) субъектов РФ как основы для развития регионального законодательства и приведения его в единую систему, основанную на общих идеях и принципах, имеют особое значение как с точки зрения федеративного устройства нашей страны, так и в рамках реализации общего режима конституционной законности. В течение долгого времени ведущую роль по защите основных региональных законов от нарушения играли конституционные (уставные) суды субъектов РФ. Или, по крайней мере, федеральный законодатель давал им такую возможность при условии создания соответствующих судов самим субъектом РФ. Изначально закрепленная в ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»1 в диспозитивной форме норма о праве (а не обязанности) субъектов РФ по формированию органов судебного конституционного контроля позволила большинству субъектов по разным причинам воздержаться от их создания, а части регионов (к которым относится и Республика Бурятия) даже упразднить уже созданные и активно функционирующие суды.

Конституционная реформа 2020 г. не обошла стороной и судебную систему — конституционные (уставные) суды субъектов РФ перестали быть ее частью и к 1 января 2023 г. были упразднены. Функции по судебной проверке соответствия региональных нормативных правовых актов конституции или уставу субъекта РФ были возложены на суды общей юрисдикции, осуществляющие такую проверку в рамках административного судопроизводства. В соответствии с постановлением пленума Верховного суда РФ от 25.12.2018 г. № 502 в субъектах РФ, в которых конституционные (уставные) суды не создавались, эти полномочия по судебному нормоконтролю уже осуществлялись судами общей юрисдикции.

Однако упразднение конституционных (уставных) судов субъектов РФ не привело к полному исчезновению института собственного (регионального) конституционного нормоконтроля [5, с. 97].

Как указал федеральный законодатель, субъекты РФ получили право создавать при законодательных органах власти (региональных парламентах) новые структуры — конституционные (уставные) советы3. Эти органы ранее отсутствовали в системе публичной власти и в определенной степени по своей природе близки к предшественникам конституционных (уставных) судов — комитетам конституционного надзора, которые ранее также создавались при органах представительной власти [4, c. 175]. При этом на уровне федерального законодательства подробной регламентации как порядка формирования, так и особенностей деятельности и перечня полномочий не было. Это позволило субъектам РФ самостоятельно подойти к решению многих вопросов правового регулирования организации и функционирования региональных конституционных (уставных) советов.

Стоит отметить, что федеральный законодатель вновь пошел по пути закрепления диспозитивной нормы, позволяющей регионам самим определить необходимость создания таких советов. И то, что на сегодня лишь четыре субъекта РФ (Якутия, Башкортостан, Адыгея и Татарстан) воспользовались своим правом и учредили конституционные советы, а некоторые регионы (такие как Ненецкий автономный округ) лишь прописали возможность создания подобных советов в своих уставах, опять сигнализирует о том, что систему конституционных

(уставных) советов может постичь судьба их предшественников — конституционных (уставных) судов, то есть они могут так и не стать полноценным элементом региональной системы публичной власти и быть скорее исключением, чем правилом в правовой жизни субъектов РФ [2, c. 183]. Однако даже при такой, казалось бы, ограниченной законодательной практике по данному вопросу можно сделать вывод о значительном расхождении в решении вопросов организации, формирования и деятельности конституционных (уставных) советов в разных субъектах РФ [1, c. 25].

В первую очередь стоит отметить различия в вопросах взаимоотношений созданных конституционных советов с законодательными органами субъектов РФ. С одной стороны, в соответствии с ФКЗ «О судебной системе Российской Федера-ции»1 конституционные (уставные) советы создаются именно при региональных парламентах, то есть не могут обладать полной автономией. И это четко проявляется на примере Конституционного совета Республики Адыгея, который, как указывает республиканский закон, создан «при Государственном совете — Хасэ Республики Адыгея»2 и даже не именуется в качестве государственного органа. Задача обеспечения деятельности Конституционного совета также возложена на аппарат регионального парламента, а его заключения в обязательном порядке рассматриваются в комитетах и комиссиях парламента и в пленарном заседании. Тем самым можно наблюдать серьезную интеграцию Конституционного совета Адыгеи в структуру регионального парламента, при которой он не обладает серьезной автономией и по существу способствует совершенствованию деятельности законодательного органа власти. Иную ситуацию можно наблюдать на примере Конституционного совета Татарстана, который согласно республиканскому закону подчеркнуто именуется «постоянно действующим государственным органом»3, а среди принципов его деятельности указаны организационная самостоятельность и функциональная независимость.

Разнятся подходы и к порядку формирования учрежденных конституционных советов, а также требования к самим «советникам». Если в Адыгее члены Конституционного совета назначаются в равных долях главой республики и региональным парламентом (что в теории должно обеспечить баланс интересов разных ветвей государственной власти), то Якутия и Башкирия пошли по более традиционному и использовавшемуся ранее при формировании конституционных судов субъектов РФ пути — назначению советников парламентом по предложению главы республики (аналогичная процедура используется и на федеральном уровне при формировании Конституционного Суда РФ).

В Татарстане вариант более «гибридный» — назначение членов Конституционного совета осуществляет Государственный совет (парламент), при этом одного кандидата предлагает глава республики, а другого сам парламент. Здесь стоит отметить, что численность Конституционного совета Татарстана минимальна — три человека, что создает угрозу набора кворума для рассмотрения дел. И хотя для кворума достаточно двух членов совета, подобная численность вызывает определенные вопросы с точки зрения эффективности реализации полномочий, возложенных на этот орган.

Так как рассмотрение вопросов конституционного права и анализ конституционного законодательства требуют специфической квалификации и часто напоминают научную деятельность (особенно когда необходимо выявить смысл того или иного конституционного принципа применительно к конкретной правовой ситуации), важным представляется вопрос о требованиях к кандидатам на должности членов конституционных советов. И здесь региональная практика также разнится. Самый гибкий подход демонстрирует законодательство Республики Адыгея, где для должности советника достаточно обладать высшим образованием (не обязательно) юридическим и опытом работы в области государственного и муниципального управления, экономики, юриспруденции, финансов или социальной сферы. Это объясняется тем, что все советники работают на освобожденной, безвозмездной основе и не замещают государственные должности, а также очень ограниченными полномочиями совета, который готовит заключения на проекты конституционных законов и не выполняет другие функции, требующие серьезной юридической подготовки. Напротив, те советы, полномочия которых в большей степени перекликаются с функционалом упраздненных конституционных судов (толкования конституции субъекта РФ, рассмотрение конституционных жалоб и т. п.), формируются с учетом требований к высокой юридической квалификации (в Якутии и Башкортостане — ученая степень по юриспруденции либо звание заслуженного юриста, в Татарстане — высшее юридическое образование, также предъявляются требования к юридическому стажу).

Принципиальное значение для определения реальной способности конституционных советов обеспечивать правовую охрану региональной конституции имеет набор предоставленным им полномочий. Если Конституционный совет Адыгеи осуществляет только предварительный контроль в отношении республиканских конституционных законов (о внесении изменений в Конституцию Адыгеи), то три других действующих конституционных совета имеют более разнообразный инструментарий.

Так, Конституционный Совета Якутии занимается как предварительным, так и последующим нормоконтролем, при этом объектом проверки могут быть законы (не только конституционные), акты главы республики, ее парламента и правительства, органов исполнительной власти и органов местного самоуправ-ления1. Муниципальные акты в данном случае представляют особый интерес ввиду их многообразия и количества, а значит, и возрастающего риска потенциальной неконституционности. Важным полномочием является даваемое Конституционным советом Якутии по запросам органов публичной власти толкование конституции республики, однако закон не конкретизирует юридическое значение такого толкования и степень его обязательности для других субъектов права. Интересно, что данным вопросом занимается и Конституционный совета Башкортостана, однако он не обладает правом окончательного слова, а только готовит проект толкования для Государственного собрания Башкортостана1.

Возможности его влияния на республиканское законодательство возрастают благодаря предоставленному совету праву законодательной инициативы (что является редкой возможностью для подобного рода органов самим проявить инициативу по совершенствованию законодательства, а не ждать обращения уполномоченного субъекта). Конституционным советам присущи и полномочия в большей степени характерные для общественных, научных и образовательных организаций, а именно научно-методическое обеспечение развития конституционного законодательства (Якутия, Башкортостан, Татарстан) и пропаганда конституционных ценностей среди населения (Башкортостан).

Говоря о полномочиях конституционных советов, следует отметить и одно и главных отличий этих органов от ранее существовавших конституционных (уставных) судов — рекомендательный характер заключений советов о неконституцион-ности правовых актов. Именно эта необязательность позиции конституционного совета для органов, издавших правовой акт, и не позволяет органам судебного конституционного контроля рассматривать их в качестве эффективной альтернативы, их решения были обязательны и окончательны [3, c. 90]. Конечно, органы, обратившиеся в конституционный совет (глава республики, депутаты законодательного органа и др.), могут в дальнейшем использовать изложенную в заключении аргументацию для оспаривания акта уже в судебном порядке в рамках административного судопроизводства либо при подготовке обращения в Конституционный Суд РФ (однако эти аргументы не будут иметь там определяющее значение). Нельзя игнорировать и некоторое «моральное» или «политическое» значение принятого конституционным советом заключения о неконституционности правового акта для органа или должностного лица, его издавшего. Такое заключение вполне может стимулировать его к отмене или изменению ранее изданного акта, однако, повторимся, обязательное значение оно не носит.

Таким образом, анализ региональной законодательной практики, связанной с созданием конституционных (уставных) судов субъектов РФ, позволяет сделать ряд выводов. Во-первых, диспозитивная норма о праве (а не об обязанности) субъектов РФ создавать конституционные (уставные) советы уже начинает сказываться на количестве учрежденных органов, что явно не способствует повышению правовой охраны региональных конституций и уставов. Во-вторых, отсутствие на федеральном уровне даже рамочного регулирования основных вопросов, связанных с порядком формирования и полномочиями конституционных (уставных) советов, приводит к значительным различиям в законодательной практике регионов. Это в свою очередь снижает эффективность деятельности подобных органов там, где выбрана модель ограничения их полномочий и высокой зависимости от других органов публич ной власти.

В качестве одного из возможных решений этой проблемы видится принятие на федеральном уровне «рамочного» закона об общих принципах организации конституционных (уставных) советов субъектов РФ (по аналогии с регулированием статуса контрольно-счетных органов субъектов РФ), с одной стороны, устанавливающего обязательность их создания в каждом регионе, а с другой, закрепляющего достаточно широкий перечень полномочий (в том числе инициативных, то есть проявляемых данным органом по своему желанию, а не в ответ на обращение) по правовой охране конституции (устава) и совершенствованию регионального законодательства в целом.