Конституционный суд Российской Федерации и его правовые позиции как гарантии соблюдения конституционности проводимой муниципальной реформы

Одним из важнейших конституционных полномочий Конституционного Суда РФ является защита гарантированных основным законом нашего государства прав и свобод человека в его отношениях с иными индивидами и объединениями, а также с органами власти [2; 3; 5], которые в последнее время все больше ассоциируются с новой конституционно-правовой конструкцией – единая система публичной власти. Так, согласно статистической информации, представленной на сайте Конституционного Суда РФ, за период с 1995 г. по 2025 г. Конституционным Судом РФ вынесены 996 постановлений. При этом среди поводов к рассмотрению дел, по которым приняты постановления, было 4677 обращений граждан и юридических лиц. А если обратить внимание на другой вид решений Конституционного Суда РФ – определения, то статистика будет еще более внушительной: за этот же период 56692 определений вынесено федеральным органом конституционного правосудия, часть из которых была вынесена по результатам поступления 56955 обращений граждан и их объединений1. Не- сомненно, что такая практика и неоднократно высказанные Конституционным Судом РФ в решениях позиции о том, что по смыслу ст. 2 во взаимосвязи со ст. 1, 3-16 Конституции РФ в Российской Федерации права и свободы человека являются высшей ценностью, позволяет исследователям различных правовых категорий и конструкций не только изучать и делать выводы о тенденциях конституционного судопроизводства, но и обозначать роль практики Конституционного Суда РФ в корректировке и развитии правоприменения, особенно в условиях кардинально изменяющегося российского законодательства. В рамках настоящего исследования хотелось бы обратить особо внимание на практику защиты одного из гарантируемых прав человека, которое хотя и прямо не отмечено в Конституции РФ, тем не менее благодаря сложившимся позициям Конституционного Суда РФ воспринимается как неотъемлемое право граждан России – это право на местное самоуправление. Возвращаясь к приведенным ранее статистическим данным, добавим, что в Конституционный Суд РФ за защитой заявленного права помимо граждан в указанный период обращались и органы местного самоуправления – 189 раз, что говорит о индивидуальной и коллективной природе права на местное самоуправление в практике конституционного правосудия. 19 июня 2025 г. вступил в силу почти в полном объеме Федеральный закон от 20 марта 2025 г. N 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (далее – Закон N 33-ФЗ), который дал старт очередной муниципальной реформе. При фактической неизменности текста Конституции РФ названный акт содержит в себе не только правопреемственные положения от ранее действующих законов о местном самоуправлении, но и нормативные предписания, которые, очевидно, вносят новые аспекты в развитие местного самоуправления, что настраивает Конституционный Суд РФ не только повторять ранее изложенные позиции, но и изменять их, давать им развитие, а в отдельных случаях и вырабатывать новые подходы к конституционно-правовому толкованию норм о местном самоуправлении. Все это не может не сказываться на существующей законотворческой, правоприменительной практике и уж тем более не являться предметом для новых исследований местного самоуправления и его правовых основ. Какие же тенденции «просматриваются» в конституционно-правовой судебной практике с момента реализации федеральным законодателем очередной муниципальной реформы, вызванной вступлением в силу Закона N 33-ФЗ? Прежде чем перейти к непосредственному анализу отдельных решений Конституционного Суда РФ, напомним читателю о некоторых событиях, которые существенным образом повлияли на подходы Суда к конституционно-правовому толкованию норм законодательства о местном самоуправлении в период действия Закона N 33-ФЗ.

Во-первых, в 2020 г. по итогам общероссийского голосования существенным образом изменился текст Конституции РФ в части конституционно-правового закрепления места и роли местного самоуправления. Несмотря на совершенно обоснованную инициативу Президента РФ, изложенную в его послании Федеральному Собранию от 15 января 2020 г.1, о том, что в Конституции РФ необходимо закрепить принципы единой системы публичной власти, выстроить эффективное взаимодействие между государственными и муниципальными органами, полномочия и реальные возможности местного самоуправления расширить и укрепить, фактически текст Конституции РФ, особенно главы 8, стал больше напоминать легитимацию фактического «государственного доминирования» в определении правовых основ и вектора развития местного самоуправления в нашем государстве. Об это свидетельствует не только факт включения органов местного самоуправления в единую систему публичной власти, но и «привязка» абсолютного большинства положений названной главы основного акта нашей страны к прямому усмотрению федерального законодателя в части предоставления ему фактически неограниченного права определять базовые и концептуальные положения развития местного самоуправления путем принятия федеральных законов, оставив возможности корректировки нормативных положений, учитывающих исторические, экономические и иные особенности отдельных муниципальных образований за пределами муниципального правотворчества. Такой «широкий жест» в пользу концентрации государственной политики в области местного самоуправления в руках федерального и регионального законодателя привел к тому, что на предложенный для рассмотрения в Государственной Думе Федерального собрания России законопроект N 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», отражающий федеральный подход к дальнейшей судьбе местного самоуправления, поступило свыше 900 поправок, большая часть которых была отклонена, а на свет появился весьма противоречивый и дискуссионный Закон N 33-ФЗ, окончательное вступление в силу которого отодвинуто было сначала до 1 января 2027 г., а теперь и до 1 января 2028 г.

Во-вторых, включенность на уровне Конституции РФ органов местного самоуправления в единую систему публичной власти привела к существенным разночтениям между конституционно-правовым смыслом данной конституционно-правовой конструкции и ее фактическим закреплением на уровне федерального законодательства. Так, в заключении от 16 марта 2020 г. N 1-З1 Конституционный Суд РФ, определяя конституционно-правовую природу единства публичной власти, высказался о ее функциональном предназначении, которое выражается, во-первых, в том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления (ст. 2 и 18 Конституции РФ), а во-вторых, в необходимости для достижения вышеобозна-ченного аспекта формировать и реализовывать согласованное взаимодействие различных уровней публичной власти как единого целого во благо граждан.

Федеральный законодатель закрепил иной подход к формированию единой системы публичной власти, ее состава и целеполагания. Это ярко проявляется при внимательном прочтении норм федеральных законов: от 8 декабря 2020 г. N 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации», в котором закреплено понятие единой системы публичной власти (ст. 2), от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», где в ст. 1 определена не только иная совокупность органов, входящих в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации, но и иная целевая установка названной системы (ч. 2 ст. 2). Наконец, вершиной проявления федерального усмотрения в применении нормы Конституции РФ стало принятие и вступление в силу Закона N 33-ФЗ, который, исходя из его названия, в состав единой системы публичной власти включил все местное самоуправление, хотя по тексту названного нормативного акта включенность определена лишь для органов местного самоуправления. Но самое главное – исчезло из федерального закона основное предназначение местного самоуправления, определенное в ст. 130 Конституции РФ, – самостоятельное решение населением вопросов местного значения, прежде всего путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

В таких условиях Конституционный Суд РФ как высший судебный орган конституционного контроля в Российской Федерации, осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории Российской Федерации, вынужденно стал выступать в роли «проводника духа и смысла» конституционного текста не только для правоприменительных органов, но и для уполномоченных законодательных органов государственной власти, взявших на себя, на наш взгляд, «непосильную ношу» определять новое место, роль и во многом судьбу местного самоуправления в России.

Однако мы не будем предвосхищать итог уже принятых Конституционным Судом РФ к рассмотрению обращений, а обратим внимание на уже целый ряд принятых федеральным органом конституционного правосудия решений, которые могут и должны стать ориентиром для правоприменителя и законодателя на обозримую перспективу в условиях реализации весьма неоднозначного Закона N 33-ФЗ.

В первую очередь хотелось бы обратить внимание на постановление Конституционного Суда РФ от 17 июля 2025 г. N 29-П «По делу о проверке конституционности части 5 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Костромского областного суда»1. В данном решении Конституционный Суд РФ в очередной раз обратил внимание федерального и регионального законодателя на проблематику хронического недофинансирования переданных органам местного самоуправления государственных полномочий во взаимосвязи с вопросами ответственности органов местного самоуправления, которые не могут по объективным причинам переданные им государственные полномочия исполнить. Среди заслуживающих первоочередного внимания читателя считаем необходимым вспомнить следующие моменты рассматриваемого решения:

наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями является исключительной прерогативой законодательной власти, обусловленной созданием наиболее благоприятных условий для успешной реализации передаваемых полномочий на конкретной территории и в конкретных социально-экономических условиях. Наделение государственными полномочиями не меняет принадлежности этих полномочий и не снимает с уровня государственной власти, их передавшего, ответственность за их реализацию, в том числе за их надлежащее финансирование;

о недостаточности выделенной местному бюджету субвенции на исполнение переданного государственного полномочия могут свидетельствовать многие обстоятельства, в частности и такие случаи, когда что вопреки действующему законодательству субвенции не были предусмотрены законом о бюджете на очередной финансовый год, или их размер определен с нарушением установленного порядка, или сам этот порядок установлен с нарушением требований законодательства, что повлекло необоснованное занижение размера субвенций, а также факты того, что (дата

субвенции, будучи предусмотренными законом о бюджете на очередной финансовый год, не были перечислены в местный бюджет;

органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление переданных государственных полномочий в пределах субвенций, предоставленных местным бюджетам в целях финансового обеспечения осуществления соответствующих полномочий. Расходные обязательства муниципального образования, возникающие при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых местным бюджетам;

при рассмотрении вопросов ответственности органов местного самоуправления за неисполнение переданных им государственных полномочий не требуется дополнительного установления того, вносилось ли или направлялось ли органами местного самоуправления органам государственной власти предложение о выделении субвенций в размере, необходимом для надлежащего осуществления переданных им полномочий, а также информировали ли они своевременно органы государственной власти о недостаточности выделенных субвенций. Иное означало бы возложение на органы местного самоуправления ответственности за те действия, которые относятся к полномочиям органов государственной власти. Кроме того, лежащая на органах государственной власти обязанность финансировать осуществление органами местного самоуправления переданных им полномочий, контролировать реализацию таковых, в том числе расходование полученных органами местного самоуправления бюджетных средств, предполагает осведомленность органов государственной власти о состоянии дел в данной области, в том числе о достаточности или недостаточности соответствующих субвенций.

Несомненно, что в условиях поиска федеральным законодателем совместно с субъектами Российской обращения: 01.04.2026).

Федерации оптимальных механизмов реализации положений чч. 2 и 3 ст. 32 Закона N 33-ФЗ заданные в рассматриваемом решении Конституционным Судом РФ векторы надлежащей «бюджетной обеспеченности» полномочий органов публичной власти имеют если не определяющее, то уж точно ориентирующее значение.

Еще одним интересным делом, в котором Конституционный Суд РФ не только рассматривал вопросы бюджетной обеспеченности полномочий органов власти, но приравнял органы местного самоуправления к органам государственной власти в части наступления ответственности за неисполнение судебных актов в связи с отсутствием надлежащего объема финансовых средств, является постановление Конституционного Суда РФ от 27 февраля 2026 г. N 10-П «По делу о проверке конституционности части 4 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Правительства Омской области»1. В данном деле Конституционный Суд РФ разбирал ситуацию, которая весьма часто наблюдается на уровне муниципальной власти, когда суды выносят решения, не обращая внимание на их исполнимость с точки зрения бюджетного законодательства и в целом экономических основ местного самоуправления. А в качестве заслуживающих внимания позиций Конституционного Суда РФ, изложенных в упоминаемом деле, хотелось бы отметить:

особыми субъектами исполнения судебных актов являются государство и входящие в его состав публично-правовые образования, которые призваны обеспечивать реализацию функций публичной власти в тех или иных территориальных пределах (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, федеральной территории, муниципального образования) и в силу этого эти субъекты связаны необходимостью использования имеющихся в их распоряжении материальных ресурсов и финансовых средств на цели осуществления полномочий. В таком контексте одной из ключевых обязанностей государства является обязанность органов (дата

государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджетов и эффективность использования бюджетных средств, с помощью которых закладываются материально-финансовые основы для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан любой публичной единицы (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, федеральной территории, муниципального образования);

в ходе исполнения судебного акта публично-правовому образованию должна быть обеспечена возможность принять организационно-технические меры по перераспределению бюджетных средств таким образом, чтобы реализация права на судебную защиту не парализовала деятельность соответствующих властных структур и не привела бы к нарушению обеспечиваемых их функционированием прав и свобод человека и гражданина.

Судебная практика полна примеров, когда суды различных инстанций, возлагая на органы местного самоуправления соответствующие обязательства, не учитывают необходимость соблюдения соответствующих бюджетных и иных процедур (проведения строительных экспертиз, конкурсных процедур при заключении муниципального контракта и т.д.). Это приводит к тому, что суды и судебные приставы-исполнители фактически подталкивают органы местного самоуправления к нарушению установленных законодательством норм и процедур ради скорейшего исполнения судебных решений и избежания штрафных санкций. Но совершенно ясно, что реализация права на судебную защиту не должна происходить за счет нарушения установленных норм, поскольку несоблюдение последних также может привести к судебным разбирательствам и еще большему нанесению вреда законным правам и интересам граждан, в том числе и праву на местное самоуправление.

Одним из самых дискуссионных моментов Закона N 33-ФЗ были и остаются положения ст. 32, определяющие полномочия органов местного самоуправления по решению во- обращения: 01.04.2026).

просов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Не зря же при рассмотрении законопроекта N 1058242-8 «Об организации контрольно-надзорной деятельности в отношении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и о внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»1 выяснилось, что ни один уровень власти пока не в состоянии понять и реализовать предложенную в вышеназванной статье Закона N 33-ФЗ «чехарду» по распределению полномочий между муниципальными и региональными властями по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. К чему приводит «формализм» в отношении к распределению компетенции между уровнями власти, можно наблюдать в мотивировочной части текста определения Конституционного Суда РФ от 29 января 2026 г. N 7-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Шевцова Андрея Владимировича на нарушение его конституционных прав статьей 95 Земельного кодекса Российской Федерации, статьей 15 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», статьей 13 Федерального закона «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и статьей 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2.

В данном решении федеральный орган конституционного правосудия отметил, что, несмотря на то обстоятельство, что в рамках действующего правового регулирования органы местного самоуправления соответствующих муниципальных образований не освобождены от обязанности по поддержанию надлежащего технического состояния и восстановлению транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильных дорог местного значения с целью обеспечения, в частности, безопасных условий дорожного движения в соответствии с требованиями технических регламентов, в тех случаях, когда регистрация граждан по месту жительства осуществляется в садовых и дачных домах, пригодных для постоянного проживания на землях сельскохозяйственного назначения садовых земельных участков, органы местного самоуправления не несут обязанности по благоустройству данных территорий, созданию и поддержанию коммунальной, транспортной и иных инфраструктур, за исключением решения вопросов, непосредственно связанных с осуществлением основных прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, только четкое распределение границ компетенции между уровнями власти способно внести ясность не только в деятельность самих органов власти, но и «в головы» наших граждан, которые порой любые сложности и проблемы «сваливают» на плечи органов власти, и прежде всего органов местного самоуправления как самого близкого к населению уровня публичной власти.

В заключение хотелось бы обратить внимание и на еще одно решение Конституционного Суда РФ, которое, с одной стороны, вызвало некоторое разочарование у особо «ретивых» борцов с коррупцией, но, с другой стороны, защитило «народных» избранников в муниципалитетах, тем более что представительный орган муниципального образования и входящие в него депутаты и так фактически остались единственно избираемыми субъектами власти в муниципалитетах. Речь идет о постановлении Конституционного Суда РФ от 26 декабря 2025 г. N 51-П, в котором суд высказал целый ряд правовых позиций, часть из которых, несомненно, будут «опорными» и руководящими при дальнейшем формировании практики реализации Закона N 33-ФЗ. В частности, Конституционный Суд РФ относительно статусных характеристик депутата представительного органа местного самоуправления особо подчеркнул, что любое лицо, добровольно избирая профессиональную деятельность, предполагающую выполнение публичных функций, дает согласие на соблюдение ограничений, связанных с приобретаемым гражданином правовым статусом. При этом принятие мер, направленных на недопущение любых проявлений коррупции, касается всех органов публичной власти, и представительные органы муниципальных образований не могут быть в этой части ис-ключением1. Надеемся, что данная позиция позволит «отсечь» из числа желающих занять «кресло» депутата представительного органа муниципального образования лиц, использующих названный статус для достижения своих личных, в том числе коммерческих целей.

Полагаем чрезвычайно важным отметить и еще одну правовую позицию суда, которая на практике, как правило, имеет более узкое толкование антикоррупционными органами. В частности, речь идет о том, что действующее законодательство устанавливает неисчерпывающий перечень принимаемых в целях предотвращения или урегулирования конфликта интересов мер, что позволяет учесть специфику конкретной ситуации, особенности замещаемой лицом публичной должности и другие значимые обстоятельства. При этом имеющиеся в законодательстве требования по предотвращению или урегулированию конфликта интересов к депутатам представительных органов муниципальных образований не вступают в противоречие со статусом представительного органа любого уровня публичной власти, позволяя депутатам осознать наличие такого конфликта интересов, а представительному органу – принять меры для его урегулирования.

Конституционный Суд РФ в рассматриваемом нами решении также обратил внимание правоприменительных органов на наличие особого статуса представительного органа муниципального образования в системе органов местного самоуправления. Суд подчеркнул, что представительные органы муни- ципалитетов всегда находятся в устойчивой публично-правовой связи с соответствующим населением муниципального образования, осуществляют полномочия от имени и в интересах населения. В этой связи реализация полномочий депутата представительного органа муниципалитета напрямую связана с интересами не только представляемых им избирателей, но и общими интересами всего населения соответствующей территории. Кроме того, поскольку наиболее важные для муниципального образования решения представительного органа муниципального образования, направленные на реализацию вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, принимаются коллегиально, в большинстве своем адресованы индивидуально неопределенному кругу лиц, то такие решения, очевидно, затрагивают интересы любого депутата данного органа, поскольку последние являются одновременно и членами соответствующего сообщества, и самостоятельными гражданами (индивидами), имеющими родственные и иные связи с другими лицами. Таким образом, положения законодательства о противодействии коррупции в отношении депутатов представительных органов муниципалитетов должны применяться с учетом отмеченной природы народного представительства и нормотворческих полномочий данных органов. В этой связи в правоприменительной практике наличие конфликта интересов при исполнении депутатом полномочий в составе представительного органа муниципального образования возможно лишь в случае, когда принятое данным органом местного самоуправления решение явным образом указывает на единственного либо явно преобладающего фактического выгодоприобретателя – депутата или находящихся с ним в родстве, свойстве лиц либо круг таких выгодоприобретателей ограничен принимаемым решением. Представляется, что данное конституционно-правовое толкование позволит избежать той ситуации, которая в 2007 г. возникла в г. Твери, когда был оглашен приговор в отношении 14 депутатов Тверской городской Думы во главе со спикером, обвиняемых в получении взяток на 4 млн рублей. При этом и до настоящего времени остается загадкой для многих исследователей, почему из 33 депутатов представительного органа к уголовной ответственности привлечены только 14, то есть часть из тех, кто присутствовал на заседании и принимал участие в голосовании. Представительный орган муниципального образования, как было отмечено ранее, принимает решение коллегиально и в этой связи выделить вклад одного депутата (или группы депутатов) в процедуру принятия решения целого органа просто невозможно [7].

В 2021 г., практически сразу после запуска «маховика» конституционных перемен 2020 г., на пленарной сессии в рамках XVIII ежегодного заседания клуба «Валдай» Президент России В.В. Путин использовал для характеристики ситуации в мире и в нашей стране в частности китайскую поговорку: «Не дай бог жить в эпоху перемен», которую приписывают Конфуцию. При этом отметил, что чем дальше будет двигаться страна, тем перемены будут все глубже, все фундамен-тальнее»1. Спустя 5 лет с момента описываемых событий, переводя взгляд не только на сложную международную обстановку, но и на ситуацию с формированием правовых основ единой системы публичной власти, особенно на уровне местного самоуправления, высказывания главы государства можно воспринимать как пророческие. В таких условиях важно, чтобы «корабль публичной власти»

не стал неуправляемым, не ударялся своими несущими конструктивными элементами о встречаемые на его пути соблазны преодолеть верховенство Конституции РФ и ее норм. И одним из «кормчих» в этом плавании, несомненно, выступает Конституционный Суд РФ и его правовые позиции, которые позволяют, как также отмечал Президент РФ, «бороться с трудностями умом, а с опасностями опытом». Практика конституционного правосудия по различным вопросам организации и функционирования публичной власти, в том числе и ее муниципального уровня, уже длительное время находится не только в фокусе самого Конституционного Суда РФ, но и многочисленных исследователей [1; 4; 6]. Вместе с тем представляется, что данная практика конституционного правосудия и ее возможности во многом еще недооценены, и прежде всего российском законодателем и многочисленными правоприменительными органами. Очень хочется верить, что набирающая силу практика Конституционного Суда РФ по применению отдельных положений законодательства о местном самоуправлении в условиях начавшейся очередной реформы этого уровня власти, неукоснительное соблюдение и следование всех субъектов права правовым позициям Конституционного Суда РФ позволят уменьшить негативный эффект от практики применения отдельных положений Закона N 33-ФЗ и не «соскочить» с пути построения подлинного демократического, социального правового государства, в котором его граждане ощущают пользу и ответственность за осуществление и развитие местного самоуправления.

• 2.    Иванова, И.А. Роль Конституционного Суда РФ в защите прав человека / И.А. Иванова // Государство и право в XXI веке. – 2017. – N 2. –С. 14-18.

• 3.    Кокотов, А.Н. Конституционный Суд России и защита прав и свобод / А.Н. Кокотов // Lex Russica. – 2020. – N 10 (167). – С. 9-20.

• 4.    Местное самоуправление в решениях Конституционного Суда Российской Федерации / Л.Т. Чихладзе, Н.Д. Эриашвили, О.Ю. Болдырев, Ю.Г. Бабаева. – Тбилиси : Юнити-Дана, 2020. – 122 с.

• 5.    Назарова, И.С. Конституционный Суд Российской Федерации и его роль в защите прав и свобод граждан: особенности и перспективы / И.С. Назарова, Д.И. Назаров, А.А. Кулешова // Право и государство: теория и практика. – 2025. – N 1. – С. 158-161.

• 6.    Саликов, М.С. Трансформация института публичной власти в современной России: плюсы и минусы / М.С. Саликов // Юридические исследования. – 2023. – N 12. – С. 1-14.

• 7.    Шугрина, Е.С. Особенности уголовной и административной ответственности депутата представительного органа муниципального образования: взгляд с позиции Конституционного и муниципального права / Е.С. Шугарина // Актуальные проблемы российского права. – 2014. – N 10. – С. 2204-2211.