Контрольно-проверочные мероприятия федерального агентства по управлению государственным имуществом

Р осимущество (постановление Правительства РФ от 05.06.2008 № 432) находится в ведении Минфина России и является субъектом, входящим в централизованную публичную администрацию, в чем и состоит одна из особенностей административного права России [5; 10]. Росимущество осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Необходимо отметить, что «принимаемые Правительством РФ правовые акты в большой степени нуждаются в доработке», необходимо упорядочение правотворческой деятельности органов власти, правильного применения нормативно-правовых актов (далее – НПА) [17].

• Е.В.    Ламонов отмечал результативность государственного (муниципального) управления [9]. Для достижения указанной цели были разработаны административные регламенты [18].

Другие исследователи пишут о том, что «необходимо провести серьезные изменения в законодательной деятельности» [16].

• А. Репин выделяет нарушения, выявляемые в ходе проверок Росимущества: порядок и сроки представления сведений об имуществе в реестр нарушаются; сохранность имущества не обеспечивается; порядок списания имущества не соблюдается; имущество используется не по его назначению и др. [14].

А.Н. Орлова пишет о необходимости эффективного управления имуществом государства и отмечает нарушения в части распоряжения имуществом государства, которые приводят к снижению эффективности госуправления. Она отмечает необходимость совершенствования законодательства и в остальных отраслях права [13]. При этом автор ничего не говорит о таком направлении работы Росимущества в качестве субъекта публичного администрирования [4; 19], как контроль и проведение проверок использования федерального имущества [11].

Цель исследования Р.А. Казаряна – выявление и изучение проблем в государственном управлении имущественных отношений с целью их совершенствования в условиях цифровизации. Автор говорит о новых подходах «к регулированию имущественных отношений» и перечисляет некоторые проблемы, возникающие в процессе реализации государственного управления имуществом (повтор полномочий, неэффективное управление, несовершенство законодательства) и раскрывает их, но предлагает пути их преодоления в общем виде [7].

А.Б. Агаповым отмечено, что Росимущество управомочено осуществлять имущественный контроль, изымать находящееся в федеральной собственности имущество по факту совершенного правонарушения, а также «возбуждать юрисдикционное производство» [1]. Однако юрисдикционное производство имеют право возбуждать только прокуроры (ст. 28.4 КоАП РФ), а Росимущество лишь направляет акт проверки в прокуратуру [2; 3]. Исследователи предлагают такие договоры называть административными [15].

В целях управления федеральным имуществом Росимущество в частности (п.п. 5.8, 5.10, 6.7 Положения о Росимуществе):

• •    осуществляет контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью федерального имущества и при выявлении нарушений принимает необходимые меры по их устранению и привлечению виновных лиц к ответственности ;

• •    закрепляет находящееся в федеральной соб ственности имущество и производит в установленном порядке правомерное изъятие этого имущества (в том числе без согласия министерств , служб и агентств, производит изъятие излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества) ;

• •    проводит проверку использования федерального имущества.

В приказеМинэкономразвития РФот26.10.2011 № 598 (далее – Приказ) под проверкой понимается совокупность мероприятий по контролю за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью, находящихся в федеральной собственности федерального имущества (в том числе земельных участков), закрепленного в хозяйственном ведении или оперативном управлении, а также переданного в установленном порядке иным лицам.

В Постановлении Правительства РФ от 14.03.2024 № 302 (далее – Постановление) об утверждении Положения о проведении Росимуществом и его территориальным органом осмотра и проверок под проверкой понимается анализ документов и (или)

обследование объекта с целью обнаружения и фиксации нарушений его использования и обеспечения сохранности, выявления излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества .

Необходимо провести сравнительный анализ положений этих двух нормативных правовых актов, учитывая, что один из них принят позже и вышестоящим органом. Таким образом, Постановление имеет приоритет.

Наименование Приказа содержит лишь слова о проверках «использования имущества», а слово «осмотр» отсутствует. Постановление имеет в названии слова: «осмотр и проверки» и «изъятие имущества», которые отражают и другие функции Росимущества. На это указывает и проект Постановления: он предполагал введение процедуры осмотра, а также определял порядок принятия решений об изъятии имущества. Проект Постановления (подготовлен Росимуществом, ID проекта 01/01/05-22/00127656) и лег в основу Постановления. В данном проекте обосновывается также отмена приказа Минэкономразвития России от 26.10.2011 № 598, но приведены не совсем корректные доводы. Хотя его (приказ), конечно, надо отменять, но по причине изменения подведомственности Росимущества, включения в него многих утративших силу нормативных актов и, как будет показано ниже, дублирования многих положений Приказа в Постановлении.

Под осмотром в Постановлении понимается обнаружение и фиксация нарушений использования и обеспечения сохранности имущества с помощью визуального обследования, а также получение сведений для принятия решений о проведении проверки.

Приказ опирается на функции агентства, отмеченные в его положении, и определяет цели деятельности Росимущества при выполнении своих функций – контрольной (п. 5.8 Положения) и проверочной (п. 5.9 Положения). Постановление касается только одной из функций – проверочной . Отсюда следует необходимость принятия либо приказа Росимущества о контрольной функции, либо дополнения Постановления (введения контрольной функции).

В Постановлении идет речь о проведении осмотров и проверок имущества, закрепленного не только в хозяйственном ведении или оперативном управлении предприятий и учреждений, но и за федеральными органами власти (их территориальными органами), а также приводится подробная регламентация федеральных учреждений и предприятий (казенные, автономные, бюджетные учреждения;унитарные, казенные предприятия). Другими словами, приведена подробная регламентация учреждений и предприятий и включение органов власти, что отсутствовало в Приказе.

В Постановлении, как и в Приказе, закреплены две формы проведения проверок – плановая и вне- плановая. По Постановлению внеплановая проверка проводится по поручению Минфина России, руководителя Росимущества или его заместителя. По Приказу внеплановые проверки проводятся по поручениям и по обращениям других органов власти, а также в случаях получения информации о нарушениях НПА и определенных фактах.

Объект проверки включается в план-график проведения проверок по определенным основаниям, которые также разнятся в Постановлении и Приказе. При этом три основания совпадают, но вводятся три новых: «неустранение нарушений»; «нарушения в ходе осмотра»; «наличие информации о нарушениях». Два основания из Приказа не включены в Постановление: «социально-экономическая значимость» и «неудовлетворительные результаты деятельности пользователя».

Существуют разночтения в положении о направлении уведомления о проведении проверки: в Приказе – правообладателю, в Постановлении – в орган власти, в ведении которого он находится.

По Постановлению Росимуществом по результатам проверки излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество может быть изъято с согласия или без согласия (на основании решения межведомственного коллегиального органа) федерального органа исполнительной власти , в ведении которого находится правообладатель. Последнее противоречит п.5.22 Положения о Росимуществе. Необходимо согласование постановлений Правительства РФ от 05.06.2008 № 432 (ред. от 07.11.2024) и от 14.03.2024 № 302.

Анализ Приказа и Постановления показывает как определенные новации, так и многочисленные повторы положений Приказа и действий должностных лиц агентства, но Постановление не отменяет Приказ (а во многом даже дублирует его), что ставит под сомнение необходимость таких нормативных актов.

Росимущество в отношении федеральных государственных унитарных предприятий осуществляет: согласование сделок с недвижимым имуществом, закрепленным за предприятием на праве хозяйственного ведения, в том числе передачи его в аренду по договорам, типовые условия которых утверждаются Минфином России (Постановление Правительства РФ от 03.12.2004 № 739 (ред. от 15.08.2024)) [8].

Земельные споры и их практика описана А.М. Митрахович[12]. НапримервОбзоресудебнойпракти-ки (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 13.12.2023) отмечается, что правообладатель земельного участка обязан ликвидировать несанкционированное складирование коммунальных отходов, если не установлено лицо, виновное в размещении отходов.

Общество обратилось в суд с заявлением о признании недействительными результатов внеплановой проверки и акта проверки, составленного сотрудниками Территориального управления (далее – ТУ) Росимущества. Решением суда в удовлетворении заявленных требований отказано и оставлено без изменения постановление Девятого арбитражного апелляционного суда. В постановлении Арбитражного суда отмечено, что проверка осуществлялась ТУ Росимущества в городе Москве в рамках договора безвозмездного пользования и предмет регулирования Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ другой. Определением Верховного Суда РФ от 23.05.2022 № 305-ЭС22-6363 по делу № А40-143213/2021 вынесено решение об отказе в передаче дела в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного Суда РФ.

В другом примере, наоборот, содержится судебное решение, показывающее неправомерное требование ТУ Росимущества к бюджетному учреждению. Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 09.12.2022 № Ф09-7393/22 по делу № А07-5527/2022 требование учреждения удовлетворено, поскольку предписание является неисполнимым. Право постоянного (бессрочного) пользования участком не предполагает возможности распоряжения участком. Обязанность заключить договор аренды лежит на ТУ Росимущества, в собственности которого находится земельный участок.

Орган, осуществляющий полномочия собственника имущества учреждения или казенного предприятия, может изъять имущество, если совпадают два условия (п. 2 ст. 296 ГК РФ):

• •    это имущество передал учреждению (пред приятию) сам собственник, либо оно куплено на выделенные из бюджета деньги;

• •    учреждение (предприятие) не пользуется имуществом вообще, либо пользуется не по назначению, либо имущество излишнее.

Росимущество по результатам проведенной проверки может в установленном порядке изъять имущество(излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению), закрепленное на праве оперативного управления если, например, по результатам проверки выявлено, что оно передано третьим лицам по договорам, предусматривающим переход прав владения и (или) пользования в отношении имущества [6]. Такое решение принимается в порядке, установленном п. 37, 39 Положения, утвержденного Постановлением.

Закон прямо не называет документы, которыми нужно оформить изъятие имущества.Исходя из практики, а также смысла ст. 210, 296, 299 ГК РФ рекомендуется составить и утвердить следующие документы:

• •    решение собственника об изъятии имущества (имущество в решении следует описать так, чтобы не спутать его с любым другим);

• •    передаточный акт (описание имущества, его техническое состояние для разграничения возможных расходов на ремонт между собственником и учреждением (предприятием)).

В заключение необходимо отметить, что проведенное исследование показывает, как и на основании каких нормативных правовых актов осуществляются контрольно-проверочные мероприятия, двойственный характер регулирования вопросов проверок в связи с дублированием положений Постановления и Приказа Судебная практика показала роль Росимущества в управлении федеральным имуществом, однако к проверяемым выдвигаются не всегда обоснованные требования.

Работы [3; 10; 11] подробно обосновывают некоторые предлагаемые особенности деятельности Росимущества и других органов исполнительной власти как централизованной публичной организации.

Предлагается продолжить научную дискуссию по затронутым в статье вопросам и допустить дискус-сионность выводов.