Критерии эффективности предварительного следствия в уголовном судопроизводстве

Впубликациях, посвященных проблемам теории и практики уголовного судопроизводства, довольно часто можно встретить упоминание об эффективности в различных аспектах, как при оценке самих правовых норм, так и при анализе правоприменительной деятельности. При этом категория эффективности зачастую используется в общеупотребимом значении, исходя из этимологического понимания. На сегодняшний день этого недостаточно. Вопросы оптимизации уголовно-процессуальной формы, процессуальной экономии, повышения эффективности правоприменительной деятельности чрезвычайно актуальны, и не только в прикладном аспекте, но и в плане совершенствования научного осмысления. Безусловное подтверждение тому – введение принципа, предусмотренного ст. 6.1 УПК РФ, и норм, обеспечивающих его реализацию, развитие тенденций дифференциации уголовного судопроизводства по пути введения упрощенных (ускоренных) производств. Новым шагом на этом пути стало введение гл. 40.1 УПК РФ, нормы которой в рамках досудебного производства не упрощают, а, напротив, усложняют процессуальную форму, но при этом позволяют существенно повысить результативность деятельности по раскрытию и расследованию преступлений. Право-временные средства, призванные обеспечить эффективное и быстрое расследование и разрешение уголовных дел, рассматриваются как гарантия процессуальной экономии и законности [9, с. 46]. Сама категория эффективности в уголовном судопроизводстве вышла за пределы исключительно теоретической и прикладной сфер, она вошла непосредственно в текст закона.

Рассуждая об эффективности, следует принять во внимание необходимость разграничивать понятие эффективности самих норм права и эффективности деятельности по их применению. К настоящему моменту УПК РФ прямо упоминает категорию «эффективность» именно действий должностных лиц, осуществляющих производство по уголовному делу, при оценке разумного срока уголовного судопроизводства (ст. 6.1 УПК РФ), а также при рассмотрении ходатайства о продлении срока содержания обвиняемого под стражей (ст. 109 УПК РФ). И если вопросам эффективности самих норм права уделялось достаточно большое внимание (Л.С. Явич, Д.К. Керимов, В.С. Нерсесянц, В.В. Кудрявцев, В.В. Глазырин и др.), то проблемы оценки эффективности непосредственно правоприменительной деятельности в большей части отнесены к сфере ведомственного регулирования и рассматриваются чаще всего в плоскости оценки результатов работы органов внутренних дел в целом. Можно констатировать, что проблема определения степени эффективности деятельности по применению правовых норм сотрудниками органов предварительного расследования относится к числу недостаточно исследованных и требует глубокого теоретического осмысления.

Говорить об универсальных критериях эффективности деятельности органов предварительного расследования в настоящее время не приходится. Сегодня это, скорее, некие разрозненные ориентиры, отраженные в отдельных ведомственных нормативных актах, комментариях законодательства, разъяснениях правоприменительной практики. Ситуация осложняется тем, что субъект, оценивающий эту деятельность (суд), и субъект, ее непосредственно ее реализующий (органы предварительного расследования), руководствуются схожими, но не идентичными ориентирами.

В первую очередь следует согласиться с позицией, высказанной В.П. Тимоховым, что эффективность правоприменительной деятельности тесно связана с понятиями «цель» и «результат». Соответственно правоприменительная деятельность должна быть направлена на осуществление целей, заложенных в норме права [7, с. 347]. При этом нормативно цель уголовного судопроизводства не определена, в ст. 6 УПК РФ сформулировано лишь назначение уголовного судопроизводства, как наиболее желаемый результат, который может быть достигнут по уголовному делу [6, с. 528].

Согласно требованиям закона таким результатом является защита прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, а также защита личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод.

Задачи органов предварительного расследования в законе также на нашли отражения, по вопросу их определения ведется обширная научная дискуссия, которая не оказывает существенного влияния непосредственно на практическую деятельность сотрудников органов предварительного следствия. Вместе с тем существует дополнительный регулятор, который ощутимо влияет на стратегию деятельности должностных лиц следственных подразделений, ориентирует на определенный результат. Это нормативные акты, ставящие непосредственные задачи и определяющие критерии оценивания деятельности органов внутренних дел в целом, предварительного следствия в частности. К таковым, могут быть отнесены постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. N 345 «Об утверждении государственной программы Российской Федера- ции "Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности"», приказ МВД России от 31 декабря 2013 г. N 1040 «Вопросы оценки деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации», распоряжение МВД России N 1/8120 от «Об утверждении системы изучения и оценки эффективности деятельности органов предварительного следствия территориальных органов МВД России» и др.

Например, в рамках вышеназванной государственной программы поставлены конкретные задачи по увеличению к 2030 году доли возмещенного ущерба от фактически причиненного по уголовным делам органов предварительного следствия до 24,45%, а по уголовным делам органов дознания – до 59,5%. Показатели ведомственной статистической оценки результатов деятельности министерств внутренних дел по республикам, главных управлений, управлений МВД России по иным субъектам Российской Федерации, утвержденные приказом МВД России от 31 декабря 2013 г. N 1040, включают помимо прочих, к примеру, показатели «доля преступлений, уголовные дела по которым направлены в суд, в общем числе предварительно расследованных»; «число оправданных и лиц, дела в отношении которых прекращены судом за отсутствием события, состава преступления, а также в связи с непричастностью (на 1 тыс. обвиняемых по направленным в суд делам)».

Наибольший интерес представляют критерии, утвержденные распоряжением МВД России N 1/8120. Установленные указанным распоряжением показатели ведомственной оценки (приложение N 2) как раз и определяют, по каким направлениям следственной деятельности результаты являются значимыми и каким образом динамика этих показателей расценивается (как рост либо снижение эффективности деятельности).

Выделены 6 групп показателей, характеризующих результативность следствия, качество расследования уголовных дел, сроки расследования, раскрытие преступлений, обеспечение законности и возмещение мате- риального ущерба.

Анализ содержания рассматриваемых показателей позволяет утверждать, что не все из них действительно дают возможность оценить эффективность предварительного следствия, не все корректно соотносятся с положениями о назначении уголовного судопроизводства. Например, сосредоточенность на валовых показателях результативности следствия по количеству направленных в суд уголовных дел и числу преступлений по таким уголовным делам на штатную единицу следователя может повлечь снижение интенсивности работы по уголовным делам, представляющим сложность в доказывании. Рост числа лиц, уголовные дела или уголовное преследование в отношении которых прекращены по реабилитирующим основаниям, расценивается как показатель отрицательной эффективности, однако указанные решения в полной мере отвечают назначению уголовного судопроизводства.

Увеличение удельного веса уголовных дел, оконченных производством свыше срока, установленного УПК РФ (за исключением возобновленных производством дел из числа ранее приостановленных), также расценивается как тенденция, отрицательно влияющая на эффективность деятельности. Вместе с тем большая продолжительность расследования далеко не всегда указывает на неудовлетворительную организацию работы следователей, а может быть обусловлена объективными причинами, связанными со сложностью самого уголовного дела.

Изменение рассматриваемых показателей в сторону увеличения или уменьшения не позволяет делать однозначные выводы об эффективности следственной работы, важно понимание и оценка их во взаимосвязи с причинами сложившихся тенденций.

В показателях ведомственной оценки следственной работы, установленных упомянутым распоряжением, безосновательно не принимается во внимание эффективность работы в стадии возбуждения уголовного дела.

Формируя стратегию работы следственного подразделения в целом, указанные показатели могут негативно сказываться на ре- зультативности деятельности по конкретным уголовным делам, и уж тем более не они будут приниматься во внимание при оценке эффективности в аспекте ст. 6.1 и ст. 109 УПК РФ.

Не сложно заметить из редакции анализируемых норм, что категория эффективности в первую очередь применяется относительно сроков уголовного судопроизводства, однако эта связь носит далеко не линейный характер. Так, Федеральным законом от 30 апреля 2010 г. N 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» определено, что нарушение установленных законодательством Российской Федерации сроков рассмотрения дела само по себе не означает нарушения права на судопроизводство в разумный срок. Более того, Л.В. Володиной и В.Л. Лапша высказывается позиция, что разумность сроков не может рассматриваться в качестве фактора, сколько-нибудь серьезно влияющего на своевременность и эффективность производства по уголовному делу [2, с. 272].

Тем не менее обращение к относительно-определенным обстоятельствам, которые принимаются во внимание при оценке разумности сроков уголовного судопроизводства, позволит сделать некоторые выводы о представлениях, формирующих понимание эффективности в оценках правоприменителей. Эти обстоятельства могут быть условно разделены на несколько групп:

характеризующие само уголовное дело или материалы проверки сообщения о преступлении (фактическая и юридическая сложность уголовного дела);

характеризующие действия иных участников уголовного судопроизводства по делу (своевременность обращения с заявлением о совершенном преступлении, принятие мер к обеспечению защиты своих прав и факты злоупотребления своими процессуальными правами и др.);

касающиеся иных субъектов (участие в деле органов публичной власти);

характеризующие деятельность должностных лиц, ведущих расследование. Последнее представляет наибольший интерес.

Так, в рамках нормативных предписаний ст. 6.1 УПК РФ и в разъяснениях Пленума Верховного Суда РФ от 29 марта 2016 г. N 11 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» для определения предпринятых мер как достаточных и эффективных, они должны быть, во-первых, необходимыми, во-вторых, своевременными, и в-третьих, направленными на достижение назначения уголовного судопроизводства либо решение соответствующих задач на определенной стадии (или этапе стадии). При этом обстоятельства, связанные с организацией работы суда, органов дознания, следствия и прокуратуры, которые в действительности могут сильно влиять на эффективность, не принимаются во внимание.

В ст. 109 УПК РФ законодатель предлагает оценивать лишь эффективность действий должностных лиц органов предварительного расследования и своевременность производства следственных и иных процессуальных действий.

Отдаем себе отчет, что приведенные критерии используются для оценки различных сроков при производстве по уголовному делу, но полагаем унификация подходов в вопросе оценке эффективности расследования по уголовному делу окажет позитивное влияние на формирование единой правоприменительной практики. Тем более, что в ст. 6.1 УПК РФ при оценке разумности срока применения такой меры процессуального принуждения, как наложение ареста на имущество, используются все те же критерии, приведенные в ч. 3 рассматриваемой статьи. Конечно, при выдвижении ходатайства о продлении срока содержания обвиняемого под стражей по уголовному делу еще не принято итоговое или промежуточное процессуальное решение, однако это не мешает оценить необходимость, достаточность и направленность действий органов предварительного следствия в рамках части проведенного расследования.

Учеными высказываются различные позиции, связанные с определением критериев эффективности (неэффективности) предварительного расследования. Некоторые из них являются достаточно спорными.

Так, не можем согласиться с А.В. Образцовым, который предлагает оценивать эффективность через критерий соблюдения разумного срока уголовного судопроизводства [5]. Представляется некорректным определять эффективность через указанную категорию, с учетом того, что сам срок предварительного расследования расценивается как разумный, в том числе, исходя из степени эффективности деятельности следователя.

Оригинальным, но крайне спорным является предложенный П.П. Ищенко подход о возможности оценки эффективности посредством установления, какой объем в уголовном деле занимают доказательства [3]. Во-первых, идея автором не конкретизирована в части способов оценки (по количеству документов или их объему в пересчете на листы дела). Во-вторых, чрезмерный объем протоколов или производство большого объема следственных действий (возможно, излишних, повторных или дополнительных), напротив, может указывать на ошибки в планирования расследования.

Более приемлемой представляется позиция Д.А. Венева[1], который предложил свою систему критериев для целей статьи 109 УПК РФ. Полагаем, их стоит разделить на две группы. Отдельные носят оценочный характер, оставляют свободу усмотрения, а некоторые могут быть «маркером» неэффективного расследования в силу самого факта своего существования и носят категоричный характер.

Так, к оценочным критериям, предложенным Д.А. Веневым, можно отнести:

– недостаточное количество сотрудников правоохранительных органов, которые принимают участие в расследовании;

– нерегулярное проведение следственных действий;

– нерегулярное ознакомление участников уголовного дела со стороны обвинения и защиты с материалами уголовного дела;

– несвоевременную квалификацию действий лица при привлечении в качестве обвиняемого.

Здесь преобладают оценочные понятия, которые трактуются правоприменителем по своему внутреннему убеждению, исходя из обстоятельств конкретного уголовного дела.

К группе категоричных (безоценочных) критериев, также предложенных Д.А. Ване-вым, полагаем, можно отнести:

– допущенные следователем нарушения, препятствующие рассмотрению уголовного дела в суде (полагаем, в данном случае можем говорить о существенных нарушениях уголовно-процессуального законодательства, упомянутых в ст. 237 УПК РФ; здесь целесообразно дополнить, что сам факт возвращения уголовного дела судом, прокурором или руководителем следственного органа указывает на недостаточную эффективность расследования). Также автором указано на неустранение замечаний, в связи с которыми уголовное дело было возвращено прокурором следователю для производства дополнительного расследования и устранения выявленных недостатков;

– неполная квалификация действий лица при привлечении в качестве обвиняемого (об этом, по нашему мнению, может свидетельствовать неоднократное предъявление обвинения по одним и тем же фактическим обстоятельствам);

– невыполнение следователем указаний руководителя следственного органа (по данному критерию могут возникнуть сложности в анализе, поскольку указания, как правило, не остаются в материалах уголовного дела).

Полагаем, этот перечень может быть дополнен такими критериями:

– принятие решений, в том числе неоднократно, по уголовному делу и материалам проверки сообщения о преступлении, которые были отменены в связи с их незаконностью и необоснованностью, с принятием иных решений (например, об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении производства по уголовному делу, о приостановлении расследования и т.п.);

– приостановление расследования по уголовному делу в связи с тем, что обвиняемый (подозреваемый) скрылся от органов предварительного следствия, что указывает на оши- бочную оценку обстоятельств, учитываемых при избрании меры пресечения (для целей ст. 109 УПК РФ данное обстоятельство будет иметь значение в случае, если к осуществляется уголовное преследование нескольких обвиняемых, часть из которых не содержатся под стражей);

– процессуальные нарушения при производстве следственных и процессуальных действий, повлекшие нарушение прав участников уголовного судопроизводства и (или) признание доказательств недопустимыми, в том числе обусловившие необходимость проведения повторных следственных или процессуальных действий;

– факт прекращения уголовного преследования в отношении обвиняемого (подозреваемого) со ссылкой на основания, предусмотренным п.п. 1, 2 ч. 1 ст. 24 и п. 1 ч. 1 ст. 27 УПК РФ, если в результате по уголовному делу принималось решение о приостановлении предварительного расследования по п. 1 ч. 1 ст. 208 УПК РФ.

Вопрос, который представляет наибольший интерес: как принимать решения на основе предложенных критериев? Полагаем, оценочные критерии могут быть положены в основу решения о признании действий органов предварительного расследования недостаточно эффективными в случае, если они повлекли за собой существование категоричных (безоценочных) критериев. Безусловно, итоговое решение об эффективности деятельности сотрудников органов предварительного следствия по конкретному уголовному делу примет правоприменитель на основании своего внутреннего убеждения, сформированного при оценке указанных критериев во взаимосвязи. Основная цель предложенного нами разделения критериев на две группы – корректировка ведомственных показателей оценки деятельности органов предварительного расследования по пути единообразного понимания эффективности следственной работы. Полностью разделяем позицию, выраженную В.Т. Томиным, о том, что уголовный процесс не может быть эффективным, если установленные участвующими в нем ведомствами оценочноучетные показатели для своих подразделений позволяют положительно оценивать их деятельность по тем делам, по которым цель уголовного процесса оказалась не достигнутой [8, с. 22-23]. В развитие этого тезиса хотелось бы заметить, что разночтения в содержании понимания критериев эффективности для целей ведомственной оценки и для целей принятия решений по конкретным уловным делам, также не способствуют формированию эффективной правоприменительной деятельности.

Таким образом, к текущему моменту существует необходимость использования оценочной категории эффективности при принятии непосредственно процессуальных решений в рамках правоприменительной деятельности. Рассматриваемая категория в плоскости уголовного судопроизводства требует пристального внимания, выработки и теоретического обоснования критериев ее оценки, исходя из назначения уголовного судопроизводства и задач, стоящих перед органами предварительного расследования. Для оценки эффективности следственной работы по конкретному уголовному делу использовать исключительно безоценочные (категоричные), без учета оставляющих свободу усмотрения критериев, практически невозможно ввиду многообразия ситуаций и индивидуальности каждого расследуемого уголовного дела. Вместе с тем целесообразно выработать безоценочные (категоричные) критерии неэффективности деятельности, и именно их отразить в показателях ведомственной статистики.