Кто находился во главе местного самоуправления в монархической России (правовой аспект)

Отсчет историко-правового исследования го статусе глав местного самоуправления, очевидно, целесообразно вести от XVI века, когда в Московии уже стали выделяться главы местной власти. В то время в Московском государстве уже функционировали губные и земские избы (первые своей функцией имели борьбу с преступлением и поддержанием правопорядка в определенной части воеводства, вторые ведали общими вопросам управления на соответствующей территории, обычно это был масштаб уезда). Губного старосту могли выбирать только свободные люди из дворян и детей боярских. Однако в практике из этого правила имели место отступления, которые обуславливались рядом причин, в числе которых неудовлетворительная работа действующих старост, отсутствие подходящих кандидатур, не устраивающие власть результаты выборов старосты. В подобных случаях губной староста назначался тем приказом, в ведении которого находился уезд, где требовался староста. Значительное влияние на замещение должности губного старосты имел вое- вода, который, собственно, и предлагал кандидатуры. При этом старост, разумеется, должен был быть лояльным царской и воеводской власти, что отражало уже практически сложившийся к тому времени абсолютистский режим управления государством.

В целом должность губного старосты в более или менее завершенном виде сложилась в ходе земской реформы 1551-1555 годов. Функции и полномочия губного старосты закреплялись преимущественно в губных грамотах. Губной староста, приступивший к исполнению своих обязанностей, должен был нанести визит в Разрядный приказ, где происходило его утверждение в должности, приведение к присяге, там же он получал «наказ», то есть, по сути, должностную инструкцию. Земские старосты в рамках земской реформы закреплялись прежде всего в земских уставных грамотах [1]. Реформа предусматривала возможность осуществления самоуправления непосредственно путем проведения сходов, на которых крестьянскими общинами выбирались должностные лица местного самоуправ- ления, и прежде всего земский староста, который возглавлял земскую избу, состоявшую также из земского дьячка и целовальников. В отличие от губного института, земство снабжало своих избранников более разнообразными полномочиями, оставлял за собой право контроля за их деятельностью, осуществляя перевыборы земских властей и утверждая их отчеты, а также осуществляя текущий контроль при рассмотрении наиболее важных вопросов на местных сходах. Земские старосты также находились в зависимости от воевод и приказов [2, с. 163].

Как представляется, институт земских (губных) старост можно расценивать прообраз глав муниципальных образований, которые функционируют в современной России согласно принятому в 2003 г. Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (этот закон еще действует, но готовится принятие нового закона, к обсуждению проекта которого депутаты Государственной Думы ФС РФ должны вернуться после значительного перерыва в осеннюю сессию 2024 г.). При этом важным представляется отметить то обстоятельство, что имеется общий признак, который заключается в выборности главы местной власти – с учетом, разумеется, того, что в XVI в. об избирательном праве приходится говорить с большой долей условности. В дальнейшем, однако, выборность, равно как и относительная самостоятельность губных (земских) старост, и без того находившиеся на сравнительно невысоком уровне, стали заменяться аппаратнобюрократическими методами замещения этих должностей. В значительной степени такой подход Московского государства был обусловлен усиливавшейся в нем централизацией системы управления. Речь идет, в частности, об отмеченной выше возросшей роли института воевод в государственном аппарате Московского государства как представителей центральной власти [3, с. 22].

Кроме того, нельзя не отметить использования методов государственного управления, привнесенных Петром I после его известного путешествия в Западную Европу – с одной стороны, реформатор привнес некоторые демократические элементы, а с другой стороны, в его интерпретации эти элементы должны были быть подчинены единой воле монарха. Поэтому, например, внедряемые при воеводах дворянские советы или выбор крестьянами волостных старост находились в жесткой зависимости от вышестоящих чиновников, назначаемых строго по иерархии [4, с. 629], при этом те же земские избы заменялись непривычными для России ратушами и магистратами, и другими управленческими структурами по образцу западноевропейских стран. О таком подходе свидетельствует, в частности, тот факт, что именно при Петре I Россия трансформировалась в абсолютистское государство с наивысшей единоличной волей монарха [5, с. 185].

Затем заметные изменения по рассматриваемой проблематике стали происходить в период царствования Екатерины II, которая существенным образом модернизировала в целом все государственное управление (достаточно назвать, к примеру, издание ею известных «Учреждения для управления губерний» 1775 года). В контексте нашей темы здесь важнейшее место занимает указанное выше Городовое положение (как самостоятельная часть более общего закона – «Жалованной грамоты на права и выгоды городам») от 21 апреля 1785 года [6], предусматривающим передачу части властных полномочий в городах выборным структурам. Это на системном уровне было сделано впервые в России и обуславливалось прежде всего объективным процессом - развитием в России экономических отношений в городах (развитие торговли, ремесел, строительства и т.д.), в рамках которых стали появляться состоятельные люди без аристократического происхождения (купцы, промышленники), но влиятельные в связи с обладанием сравнительно больших капиталов, и игнорировать их корпоративное значение императрица уже не могла. Соответственно передача им части властных полномочий в городах производилась путем учреждения самоуправленческих структур.

Так, в ст. 157 этого акта указывалось, в частности, что Городскую общую думу составляют «городской голова и гласные от настоящих городовых обывателей, от гильдий, от цехов, от иногородных и иностранных гостей, от имянитых граждан и от посадских» [6]. Вместе с тем в этом законе не выделялись нормы о правовом статусе городско- го головы. Из содержания норм Городового положения следует, что Городская дума являлась коллегиальным органом местного самоуправления, соответственно городской голова не мог иметь собственных полномочий по решению вопросов городского значения, и являлся, выражаясь современной терминологией, председателем представительного органа муниципального образования. В нормах Городового положения не проясняет также и ситуацию по разграничению полномочий между, с одной стороны, городским головой, и, с другой стороны, между главой городского магистрата (ратуши), который по-прежнему функционировал как орган государственной власти в городах. Дальнейшее правовое развитие института главы местного самоуправления связывается с известными реформами либерального толка второй половины XIX века, в рамках которых были осуществлены земская и городская реформами - на основе соответствующих законов.

Речь идет прежде всего о следующих нормативно-правовых актах: Положение о губернских и уездных земских учреждениях (утверждено 1 января 1864 года) и Городовое положение (утверждена 16 июня 1870 года). В обоих случаях речь шла о коллегиальных органах местного самоуправления, соответственно председатели земских земских управ и городских управ также не имели собственных полномочий по решения вопросов местного значения и решали в основном организационные вопросы, связанные с проведением земских и городских органов самоуправления и реализацией принятых решений. В первые годы осуществления реформ возникали разного рода трудности, в том числе кадровые, особенно в провинции. В литературе в этой связи отмечалось, в частности, что в Удмуртии «из-за малочисленности дворян постоянно возникали трудности в подборе членов земских собраний гласных, в итоге состав земских учреждений вынужденно складывался из представителей других сословий» [7]. Несколько позже российский законодатель утвердил новые редакции указанных законов - Положение о губернских и уездных земских учреждений в редакции от 12 июля 1890 года [8] и Городовое положение в редакции от 11 июня 1892 года [9]).

Изменения в новых редакциях указанных актах заметно уменьшали самостоятельность органов местного самоуправления и отражали так называемый процесс контрреформ в конце XIX века, однако в контексте исследуемой проблематики это не имеет принципиального значения, так как статус председателей земских собраний (земских управ) и городских собраний (городских управ) практически не изменился. В частности, глава МВД через свой совет и губернатор через подконтрольное ему губернское присутствие по земским делам получили право увольнять председателей и членов земских управ в дисциплинарном порядке [10, с. 14].

Приведем для примера некоторые полномочия председателей земских собраний на примере Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. Так, в соответствии со ст. 96 как губернская, так и уездная земские управы имели статус исполнительных органов земского самоуправления. При этом указывалось, что земские управы состоят из председателя управы и нескольких входящих в ее состав членов в количестве до шести человек. Члены управ избирались земскими собраниями на срок в 3 года. Согласно ст. 120 Положения о губернских и уездных земских учреждений из числа членов управы земское собрание избирало председателя управы. Важно заметить, что члены управ могли быть лица, не являющиеся гласными (депутатами) земских собраний, но к ним предъявлялось требование - они должны были обладать активным избирательным правом. Из содержания данного закона следует, что решения земских управ принимались коллегиально и соответственно каких-либо особых полномочий у председателей управы не предусматривалось. В ст. 117 Положения о губернских и уездных земских учреждениях определялись требования к претендентам на должность председателя управы, и таковых было немного, в частности, указывалось, что кандидат должен был иметь право поступления на госслужбу, далее формулировался запрет семейственности (в управе запрещалось быть членам «в первой степени свойства»). Избранный председатель управы не сразу вступал в должность - он должен был быть утвержден в должности главой МВД (председатель губернской земской управы) или гу- бернатором (председателем уездной земской управы). Если главой МВД и губернатором как представителями госвласти председатель земской управы не утверждался, то назначалось новое избрание председателя земской управы; если неутверждение повторялось, то председатель земской управы назначался указанными должностными лицами. Этот порядок показывает большую зависимость местного самоуправления от государственной власти [11, с. 26].

Можно еще добавить, что председатель земской управы имел право принимать участие в работе земских собраний на правах гласных, а председатель уездной земской управы, помимо этого, получал право участвовать в работе губернского земского собраниях, но без права решающего голоса. Согласно ст. 120 Положения о губернских и уездных земских учреждениях земское собрание избирало также «заступающего место председателя»), то есть, запасного председателя – на время временного отсутствия председателя (по болезни, командировке и т.д.). Другой важный аспект заключается в том, что председатели управ, равно как и члены управ, считались состоящими на государственной службе, и им полагались соответствующие первому классному чину мундиры, а также пенсионное обеспечение. Расходы на содержание председателей управ (также и членов управ) определялось Губернским по земским и городским делам Присутствием и не должно было превышать среднего по губернии оклада соответствующей должности. Увольнение председателя управы до истечения выборного срока по собственному желанию производилось лицами, которые их утверждали или назначали (то есть, глава МВД или губерна-

Если иметь в виду городское самоуправление, то там статус «городского головы» был аналогичен статусу председателя земской управы. Такой статус председателей управ в своей основе сохранялся до конца существования Российской империи, то есть, до начала ХХ в. В дальнейшем, в советском государстве, институт главы местного самоуправления был упразднен и заменен институтом председателя исполнительного комитета местного Совета. При этом председатель земской (городской) управы) и председатель исполкома местного Совета по своему организационно-правовому статусу были во многом схожи, но при этом советская власть пошла дальше – председатель исполкома мог избираться только из числа депутатов и утверждения «сверху» было не нужно, правда, требовалось одобрения партийными инстанциями, и в целом демократии по организации местной власти в советском государстве было больше, другое дело, что в реальности нормы права зачастую расходились с практикой (эта и другие особенности исторического развития местного самоуправления находят отражение в литературе, в том числе в последние годы [12; 13; 14 и др.]). В постсоветской России возник ныне действующий институт местного самоуправления, где глава местного самоуправления управляет по принципу единоначалия, что принципиально отличается от статуса главы земской (городской) управы или председателя исполкома местного Совета, которые являлись лишь координаторами коллективных исполнительных органов (управа, исполком). Такой подход современного российского законодателя представляется небесспорным, а правильным ли был такой выбор – покажет время.

тор).