Лицензирование учреждений социального обслуживания как механизм повышения качества социальных услуг: за и против

Оказание населению социальных услуг надлежащего качества, их соответствие современным потребностям и стандартам во многом зависит от управленческих решений, принимаемых государством, а также от системы контрольных (надзорных) органов. Реформирование системы государственного контроля и надзора – одно из основных направлений стратегического развития Российской Федерации до 2025 г. Актуальность данного вопроса закреплена приоритетной программой «Реформа контрольной и надзорной деятельности» [1], в рамках которой актуализируется вопрос об эффективных технологиях и механизмах повышения качества услуг в сфере социального обслуживания населения.

О необходимости обновления технологий и методов в этой сфере свидетельствуют и статистические данные. Например, изменения социально-экономического характера в течение последних лет привели к невыполнению в 2021 г. показателей национального проекта «Демография» в части, касающейся охвата граждан старшего возраста и инвалидов социальными услугами, которые оказывают организации социального обслуживания [2].

Однако в Пермском крае охват граждан старшего возраста и инвалидов социальными услугами, предоставляемыми организациями социального обслуживания, растет. По данным Министерства социального развития Пермского края, в 2020 г. социальное обслуживание получили 16 880 граждан старшего поколения и инвалидов, а по итогам 2021 г. количество получателей социальных услуг возросло на 1 370 человек и составило 18 250 человек [3]. Кроме того, к концу 2023 г. планируется открытие новых филиалов и ремонт имеющихся учреждений социального обслуживания, что увеличит охват граждан социальными услугами на 400 человек.

В Пермском крае активно развивается и частный (коммерческий) сектор по оказанию социальных услуг. На данный момент объекты частного сектора составляют 47,7 % (32 организации) от общего числа поставщиков социальных услуг (всего в реестре 67 поставщиков) [3]. Такая тенденция характерна для России в целом. Нерегулируемое, хаотичное развитие негосударственного сектора социального обслуживания порождает риски. Так, в негосударственных учреждениях (например, в учреждениях для граждан престарелого возраста) имеют место чрезвычайные ситуации с трагическими последствиями, подтверждающие необходимость активизации государственных механизмов регулирования в этой сфере.

Приведенные в таблице 1 данные указывают на необходимость введения механизма управления сферой социального обслуживания, который позволил бы взять под контроль частные учреждения социального обслуживания, минимизировать риски причинения вреда и обеспечить получателям социальных услуг комфортное проживание.

Таким механизмом может выступать лицензирование учреждений в данной сфере. В Российской Федерации уже не раз обсуждался вопрос о возможности внедрения данного вида деятельности в практику социального обслуживания. В последнее время эта тема актуализируется. Возможность введения лицензирования обсуждают не только в государственных структурах, в частности в Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации, но и в науке и бизнесе. Так, 20 января 2022 г. состоялся 20-й научный семинар Института социальной политики НИУ ВШЭ «Лицензирование социального обслуживания в России: подходы и выводы из международного опыта». Анализ опыта показал, что обязательная сертификация (например, в США) включает сертифицирование специалистов по уходу за гражда- нами данной категории, квалифицированных медицинских сестер, администраторов учреждений сестринского ухода, а лицензирование включает в себя контролирование учреждений, имеющих разные виды специализации. Выдачей лицензий частным социальным службам занимаются государственные органы, они же контролируют соответствие уровня услуг нормативным требованиям [4].

Таблица 1

Информация о пожарах в организациях стационарного социального обслуживания

№	Год	Организация, территория	Количество человек	Количество жертв
1.	2016	Частный дом для престарелых, Березовский район Пермского края	20	2
2.	2017	Частный дом для кратковременного проживания пожилых людей-инвалидов, Иркутск	16	3
3.	2017	Частный пансионат для ветеранов войны, д. Картмазово в Новой Москве	53	Без жертв
4.	2020	Пансионат для пожилых людей, Москва	53	4
5.	2020	Частный дом престарелых в коттеджном поселке «Красногорская усадьба», Московская область	29	12
6.	2020	Дом престарелых, с. Ишбулдино Абзелиловского района Башкирии	16	11
7.	2021	Частный пансионат для пожилых людей, пос. Боровский в Тюменской области	10	7
8.	2022	Дом престарелых «Золотой век», Кузбасс	52	4

Своя система лицензирования частных учреждений социального обслуживания существует и в Японии. Как известно, Япония сегодня является страной с одним из самых супер-стареющих обществ [5]. В стране имеется острая потребность в коммерческих гериатрических учреждениях, и они созданы. При этом оказание услуг с нарушением утвержденных стандартов строго наказуемо.

Вопрос об использовании подобного опыта в условиях России весьма проблематичен. К примеру, член Международного общества клинической медицины, эксперт С. Ульянова, много лет практиковавшая в Японии, считает, что в нашей стране аналогичный подход будет неэффективен ввиду разности систем налогообложения и обязательного медицинского страхования в России и Японии и т. д.

Анализ опыта ряда государств позволяет сделать вывод, что для Российской Федерации этот опыт не является верифицированным. Россия имеет и свой опыт лицензирования. Так, в соответствии с ранее действовавшим законодательством о социальном обслуживании, а именно с федеральным законом от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»1, было принято постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. № 830 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности в сфере социального обслуживания населения»2. Данное постановление определяло порядок лицензирования деятельности в сфере социального обслуживания населения (за исключением государственных и муниципальных учреждений социального обслуживания). Лицензированию подлежала деятельность по социальному обслуживанию населения в системе социальных служб, включающая социальную поддержку населения, оказание социально-быто- вых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг, а также услуг по социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации и т. д.

Однако данное постановление имело недолгую практику. Было принято новое постановление Правительства РФ от 7 декабря 2000 г. № 933 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по социальному обслуживанию населения»1, в котором признано утратившим силу постановление Правительства РФ № 830. Новый документ раскрывал компоненты деятельности по социальному обслуживанию населения, конкретизировал порядок получения лицензии для юридических лиц и для индивидуальных предпринимателей. Этим документом более детально регламентировалась процедура получения лицензии. Но и он, как и алгоритм лицензирования, не был принят системой социального обслуживания Российской Федерации: постановлением Правительства РФ от 8 мая 2002 г. № 302 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых решений Правительства Российской Федерации по вопросам лицензирования отдельных видов деятельности»2 признан утратившим силу, а услуги по социальному обслуживанию больше не подлежали лицензированию.

Управленческим аппаратом страны было принято решение об отмене механизма лицензирования, что позволило рынку социальных услуг развиваться более стремительно. Данное обстоятельство имело и негативные последствия: снижение уровня безопасности получателей социальных услуг в стационарных учреждениях, предоставление услуг низкого качества и т. д.

Необходимо отметить, что в настоящее время активизируются публичные обсуждения возможностей внедрения лицензирования в сферу социального обслуживания в аспекте плюсов и минусов этого механизма. Так, управляющий группой компаний Senior Group и основатель некоммерческого партнерства «Мир старшего поколения» А. Сиднев считает, что если власти не начнут регулировать деятельность частных приютов, то происшествия с летальными исходами будут происходить все чаще [6].

На данный момент регулятором организаций социального обслуживания со стороны качества и безопасности предоставляемых в учреждении услуг в соответствии со ст. 25 федерального закона № 442-ФЗ3 является реестр поставщиков социальных услуг. Для вступления в этот реестр организации социального обслуживания необходимо пройти проверку в Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, в Министерстве РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее – МЧС России) и в органах социальной защиты. Включение в реестр осуществляется на добровольной основе. По данным Министерства труда и социальной защиты РФ (далее – Минтруд РФ), по всей стране действует около 1,4 тыс. частных домов престарелых, но в реестре фигурирует только 255 организаций [7], что свидетельствует о сложившейся тенденции невступления учреждений негосударственного сектора в указанный реестр.

Ряд органов власти уже неоднократно поднимал вопрос о лицензировании учреждений социального обслуживания. К примеру, пресс-служба МЧС России объявила, что ведомство предлагает законодательно закрепить лицензирование предоставления социальных услуг в частных домах престарелых. МЧС России подготовлены соответствующие предложения в адрес Минтруда РФ о внесении изменений в законодательство в части закрепления необходимости лицензирования предоставления социальных услуг в стационарах гражданам пожилого возраста [8].

Важна позиция и министра труда и социальной защиты А. О. Котякова, отметившего, что для стабилизации ситуации в данной сфере и установления должного контроля со стороны властей необходимо лицензировать этот вид деятельности. Министр подчеркнул: «В ходе лицензии должны быть определены такие параметры, как: помещения, удовлетворяющие санитарно-эпидемиологическим требованиям, материально-техническое обеспечение для каждого конкретного учреждения, штатное расписание, штатная численность сотрудников, которая оказывает соответствующие услуги в учреждениях» (цит. по: [9]).

Глава Комитета Государственной думы РФ по безопасности и противодействию коррупции В. Пискарев замечает: «Решение этого вопроса требует большого внимания и ответственности, чтобы не остановить развитие системы частных пансионатов из-за чрезмерных бюрократических требований» [10]. Неофициальную позицию по продвижению идеи лицензирования социального обслуживания освещает и заместитель председателя Комитета Совета Федерации по социальной политике Е. Бибикова, заявляя, что в Совете Федерации рассматривается вопрос о внесении изменений в действующее законодательство в части регулирования деятельности по оказанию стационарных услуг пожилым людям [11].

С учетом перспектив развития системы лицензирования учреждений социального обслуживания в Российской Федерации отметим, что на данном этапе развития общества обсуждается создание законопроекта, а также идет сбор предложений по данному вопросу. Очевиден факт, что управленческое решение по данному вопросу государство пока принять не готово по ряду причин, в связи с чем сформировалась выжидательная позиция для принятия окончательного решения.

С целью выявления осведомленности о технологии лицензирования и выявления рисков внедрения лицензирования в систему государственного контроля нами был проведен опрос. В нем приняли участие эксперты органов государственной власти, осуществляющие в соответствии со своими должностными инструкциями контрольные мероприятия в учреждениях социального обслуживания: специалисты Управления Роспотребнадзора по Пермскому краю (2 чел.), сотрудники Главного управления МЧС России по Пермскому краю (2 чел.), сотрудники органов внутренних дел (1 чел.), специалисты Министерства социального развития Пермского края (3 чел.).

Экспертам было предложено ответить на вопрос: «Считаете ли Вы, что лицензирование социального обслуживания является обоснованной мерой в сфере социального обслуживания?», с которым они могли согласиться или не согласиться. Положительный ответ дали 87,5 % опрошенных (семь экспертов); 12,5 % (один эксперт) затруднились ответить. Эти данные, с одной стороны, позволяют сделать вывод о том, что в перспективе оптимизация контрольно-надзорной деятельности социального обслуживания населения может быть основана на внедрении такой технологии, как лицензирование учреждений социального обслуживания. С другой стороны, чтобы оценить возможные управленческие риски внедрения системы лицензирования учреждений социального обслуживания, экспертам было предложено оценить возможные последствия в контрольной деятельности, обусловленные внедрением лицензирования в практику надзорной деятельности, выбрав наиболее вероятные последствия из следующего предложенного списка:

• 1)    уменьшение количества чрезвычайных происшествий в учреждениях социального обслуживания;

• 2)    закрытие части организаций социального обслуживания ввиду несоответствия требованиям;

• 3)    увеличение доли теневого бизнеса;

• 4)    оказание социального обслуживания более высокого качества;

• 5)    свой вариант.

Результаты опроса показали, что наиболее вероятными последствиями внедрения системы лицензирования учреждений социального обслуживания являются противоречивые последствия под номерами 2) и 3). На втором месте по значимости эксперты отметили последствие под номером 1). При этом выявлен ключевой фактор риска возможного внедрения механизма лицензирования: эксперты не ожидают от внедрения лицензирования повышения качества социальных услуг населению. Оценка экспертами негативных последствий внедрения лицензирования в практику государственного контроля составила 67 % в сравнении с 33 % позитивных оценок (рис. 1).

Рис. 1. Последствия внедрения системы лицензирования учреждений социального обслуживания (по мнению опрошенных экспертов)

Очевиден вывод проведенного исследования: лицензирование – крайне сложный и неоднозначный управленческий механизм, имеющий и плюсы, и минусы. С одной стороны, введение данного вида контроля негосударственного сектора сделает работу в нем более безопасной и повысит качество услуг, квалифицированной помощи населению. С другой стороны, крайне велика вероятность ухода с рынка многих негосударственных организаций социального обслуживания, т. к. требования, предъявляемые к организациям в рамках лицензирования, усилят необходимость как финансовых, так и иных ресурсных вливаний, что не всегда будет возможно обеспечить не только начинающим организациям, но и организациям, ранее позитивно заявившим о себе на рынке услуг по социальному обслуживанию населения.

Кроме того, в настоящее время существуют и организационные риски: для внедрения рассматриваемого управленческого механизма в практику социального обслуживания населения необходимо разработать широкую законодательную базу, утвердить соответствующие требования, заложить определенный объем финансовых вложений в обеспечение функционирования данной системы.