Локальные нормативно-правовые акты в механизме правового регулирования

Традиционно в структуру механизма правового регулирования включают юридические нормы, правоотношения, акты реализации субъективных прав и юридических обязанностей, индивидуальные предписания, акты толкования и применения права (как факультативный элемент). Они же одновременно выступают и в роли его стадий:

• •    первая стадия - формирование нормативной основы. Она состоит из процесса создания и общего действия правовых норм. Нормативная основа подразумевает под собой не только нормы права, но и договоры, индивидуальны предписания, приемы юридической техники, иные средства правового регулирования;

• •    вторая стадия представлена правоотношениями, которые возникают на базе юридических фактов (или фактического состава). Здесь стороны получают конкретные права и обязанности - мера индивидуального поведе-

• ния субъектов. В рамках данной стадии выясняется, у какой стороны в правоотношении имеются интерес и соответствующие субъективные права, а какая сторона обязана совершать активные действия в пользу управомоченного либо не мешать удовлетворению этого интереса;

• •    третья стадия заключается в реализации субъективных прав и юридических обязанностей. Именно в рамках этой стадии достигаются цели всего правового регулирования. Реализация прав и обязанностей получает осуществление в актах использования (прав) и применения права, исполнения (обязанностей), соблюдения (запретов). Эти акты являются основным средством претворения в жизнь прав и обязанностей субъектов права. Если в рамках данной стадии отсутствуют помехи в реализации прав и обязанностей, то необходимость в четвертой (факультативной) стадии - контроль над использованием прав и

• исполнением обязанностей или защита прав субъектов правоотношений – отпадает сама собой;

• •    четвертая стадия отличается возникновением неких юридических последствий из-за невыполнения субъектом возложенных на него обязанностей или совершения правонарушения. Эта стадия имеет место быть только в случае конфликтной ситуации и невозможности обычными методами разрешить проблему. Именно по этой причине на данной стадии необходимы правоотношения другого рода – правоохранительные, а также правоприменительная деятельность обеспечительного характера. Главный элемент этой стадии – охранительные правоприменительные акты [3, c. 110].

Локальные нормативные акты включены в два «контура» указанных выше стадий механизма правового регулирования. Первый из них связан с регулированием деятельности частных субъектов по принятию, изменению и отмене актов данного вида, второй – с реализацией закрепленных в них нормативных правил.

Нормативная основа регулирования первого типа отношений устанавливается централизованными нормативно-правыми актами, которые определяют пределы, в которых нормативные предписания организации, закрепленные в локальном акте, обеспечены силы государственного принуждения, а также порядок (процедуру) принятия, изменения и отмены такого локального акта. Так, Л. Б. Гальперин указывал, что юридическим основанием локального нормативного регулирования является «наличие уполномочивающих норм и иных правил, которые устанавливают, кто и в каком порядке наделен нормотворческой инициативой и компетенцией по утверждению локальных актов» [1, c. 40]. При этом следует отметить, что вопросы, связанные с процедурой принятия локального акта содержатся также и в локальных актах, занимающих более высокое место во внутренней нормативной иерархии организации.

Правоотношения, складывающиеся в процессе принятия нормативных правовых актов, принято называть правотворческими. Их специфика, как отмечал Б. В. Дрейшев, исследуя данный вопрос еще в советское время, заключается в том, что они служат не только средством реализации правовых уста- новлений, но и средством создания (изменения, отмены, соединения воедино) самих норм права [2, c. 61]. По своему составу (содержанию) они также имеют более сложный характер, поскольку комплекс социальных связей в процессе своего осуществления одновременно регулируется материальными и процессуальными нормами.

Сущностная характеристика субъективного права в рамках правотворческого правоотношения, складывающего при принятии централизованных нормативно правовых актов, состоит в том, что «правомочия состоят не в возможности управомоченного субъекта, а в его способности действовать определенным образом» [5, c. 60]. Данная особенность в отношении органов юридического лица и должностных лиц проявляется еще и в том, что их нормативная власть (возможность своей волей устанавливать типовые модели поведения) объективно проистекает из коллективных форм организации деятельности. Еще Л. С. Таль отмечал, что «хозяйская власть работодателя – не субъективное право, а правовое положение, занимаемое им как главою предприятия». Причем он подчеркивал, что таким правом его наделяет государство – работодатель «выполняет по требованию государства вверенную ему законом и обычаем… нормативную функцию хозяйской власти» [7, c. 30]. Данный тезис в полной мере справедлив и для корпоративных юридических лиц. Так, И. С. Шиткина указывает: «Мы рассматриваем внутренние документы или локальные нормативные акты в корпоративной сфере как нормативные акты, принимаемые субъектами частного права и обязательные для всех участников, органов корпорации не в силу публичного принуждения, а исходя из сущности корпоративного устройства, заключающегося в том, что участники корпорации при вступлении в нее добровольно приняли на себя бремя подчинения воле большинства, которая, в частности, выражается в принятии внутренних документов» [9].

Субъективное право, по мнению И. Н. Матузова, «именно возможное, а не должное поведение. Принудительный момент здесь неуместен, потому как нельзя обязать субъекта во что бы то и стало воспользоваться им, реализовать или не реализовать предоставленную возможность. Иначе право превратится в обязанность, повинность» [3, c. 53]. При этом действующим законодательством установлены случаи, когда принятие локальных нормативных актов является обязанностью организации. К числу таких актов относится, например, документ, устанавливающий порядок обработки и защиты персональных данных (положение о персональных данных (п. 8 ст. 86 ТК РФ)); документ, устанавливающий систему оплаты труда (положение об оплате труда (ч. 4 ст. 135 ТК РФ)); правила внутреннего трудового распорядка (ч. 4 ст. 189 ТК РФ)); правила и инструкции по охране труда (ч. 2 ст. 212 ТК РФ); документ, определяющий порядок аттестации (ч. 2 ст. 81 ТК РФ), локальные акты о рабочих местах для инвалидов (ч. 2 ст. 24 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»). Данный факт свидетельствует о единстве централизованного и локального уровней правотворчества в механизме правового регулирования. Субъективное право здесь выражается в возможности для автономного субъекта самостоятельно определить содержание принимаемых им актов.

Круг юридических фактов, связанных с процессом принятия локальных правовых актов, разнообразен. Можно выделить следующие группы.

• 1.    Факты, связанные с включением субъектов в перечень лиц, участвующих в процессе локального нормотворчества (приобретение акций, избрание на должность в орган юридического лица). Следует отметить, что в настоящее время ведется дискуссия о членстве как особой разновидности юридических фактов-состояний [6]. Данный аспект имеет значение не только для корпоративных отношений, но и представляется важным для характеристики права голоса работника при учете мнения профсоюза или трудового коллектива.

• 2.    Правотворческая инициатива как действие управомоченного субъекта, направленного на реализацию субъективного права.

• 3.    Юридические факты, связанные со вступлением локального нормативного акта в силу. Прежде всего речь идет о соблюдении порядка обнародования (доведения до круга адресатов). Кроме того сюда следует отнести темпоральные факты (например, в соответствии со ст. 12 ТК РФ) локальный нормативный акт вступает в силу со дня его принятия работодателем либо со дня, указанного в этом локальном нормативном акте, и применяется к отношениям, возникшим после введения).

Охранительные отношения, связанные с созданием локальных актов, возникают в случае нарушения установленной законом процедуры их принятия, а также в случаях, если их содержание нарушает положения установленные законодательством.

Принятые в установленном порядке локальные правовые акты в свою очередь создают нормативную основу для отношений, складывающихся внутри организации, а также для лиц, состоящих в юридических отношениях с последней.

В качестве юридических фактов, порождающих, изменяющих и прекращающих субъективные права и юридические обязанности участников отношений, регулируемых локальными нормативно-правовыми актами, можно назвать:

• 1)    сделки и иные юридические факты, влекущие возникновение юридической связи между организацией, принявшей локальный акт, и иными лицами: приобретение акций или долей в уставном капитале хозяйственного общества (в результате которого у нового участника юридического лица появляются права на управление им и на получение прибыли от его хозяйственной деятельности), заключение трудового договора, прием новых участников в состав корпоративной организации, заключение гражданско-правого договора (например, договора об оказании услуг по проведению организованных торгов) и др.;

• 2)    действия, направленные на реализацию субъективных прав в порядке, установленном локальным нормативно-правовым актом (внесение предложений в повестку дня, голосование на общем собрании);

• 3)    правонарушения, влекущие за собой возникновение охранительных правонарушений (локальные нормативно-правовые акты устанавливают в частности порядок наложения дисциплинарных взысканий);

• 4)    юридические факты, влекущие прекращение отношений, регулируемых локальными правовыми актами: смерть работника, акционера; ликвидация юридического лица; прекращение трудового договора; исключение из корпоративной организации, отчуждение акций (долей в уставном капитале);

• 5)    юридические факты, прекращающие действие локального нормативно-правового акта в целом или в части: его отмена в результате волеизъявления субъекта, его принявше-

• го; истечение срока действия; вступление в силу закона или иного нормативного правового акта, отменяющего акт прямо или в силу указания закона (например, в соответствии со ст. 12 ТК РФ, когда указанные акты устанавливают более высокий уровень гарантий работникам по сравнению с установленным локальным нормативным актом); вступление в силу решения суда.

Стадия возникновения охранительных отношений имеет место в случаях нарушения обязанным субъектом норм, установленных локальными нормативными актами. Обязательным участником таких отношений выступает государство в лице своих органов или должностных лиц.

Обозначенная выше характеристика места локальных нормативно-правых актов в механизме правового регулирования является общей. Данный вопрос нуждается в более подробном изучении. Вместе с тем изложенное позволяет сделать вывод о том, что локальное регулирование является частью целостной системы юридических средств, с помощью которых осуществляется комплексное регулятивное воздействие на поведение людей.