Матвей Дмитриевич Загряцков - один из первых теоретиков советской административной юстиции

Н ачальные годы советской власти (1917–1920) отчетливо показали, что Республика Советов нуждается в эффективных формах государственно‐ го управления. Наступивший период новой экономической политики данную проблему существенно усложнил. Для восстановления экономики страны и народного хозяйства потребовалось возродить такие институты, как част‐ ное предпринимательство, рынок, аренда земли и пр. Формирующейся со‐ ветской юриспруденции приходилось обосновывать существование буржу‐ азных институтов в социалистическом правовом пространстве.

В этих условиях остро встали вопросы о том, в каком направлении должно развиваться советское правосудие и какие виды процессов и инстан‐ ций согласуются с доктринами коммунизма. Важно отметить, что «в совет‐ ский период произошел количественный и качественный скачок в закрепле‐ нии принципов организации судебной системы»1.

Советской юриспруденции требовалось сформулировать свою позицию и по вопросу административной юстиции. Одни юристы высказывали мнение о возможности существования административной юстиции в социалистиче‐ ском государстве, другие же с упорством доказывали ее чужеродность.

Среди первых советских правоведов, затронувших проблему админи‐ стративной юстиции, следует назвать М. Д. Загряцкова, В. Л. Кобалевского и Н. П. Карадже‐Искрова. С одной стороны, применять к названным ученым эпитет «советские» не совсем верно: время их обучения и начало научной деятельности связано еще с Российской империей, поэтому они несли на се‐ бе заметный отпечаток имперской правовой школы. С другой стороны, пра‐ восознание этих юристов базировалось на общем социалистическом идеа‐ лизме, захватившем их в предреволюционное или революционное время. Иначе говоря, в их политико‐правовых воззрениях идеалы о построении социалистического государства тесно переплетались как с левосоциалисти‐ ческими, так и с правосоциалистическими концепциями.

Одним из выдающихся советских ученых‐юристов, специалистов в об‐ ласти административного права и административной юстиции стал Матвей Дмитриевич Загряцков (1873–1957).

В 1892 году он окончил Симбирскую классическую гимназию и далее поступил на медицинский факультет Императорского Харьковского универ‐ ситета. Однако юриспруденция увлекала М. Д. Загряцкова сильнее – и по окончании первого курса он перевелся на юридический факультет Импера‐ торского Московского университета.

На формирование социалистических воззрений М. Д. Загряцкова по‐ влиял целый ряд факторов. Например, примечательно, что он учился в той же гимназии, что и В. И. Ульянов (Ленин), только на три класса младше. Уже в молодости он начал проявлять большой интерес к писателям революцион‐ ного направления, в частности к Н. Г. Чернышевскому, Н. А. Добролюбову, А. И. Герцену, а в годы учебы в Императорском Московском университете активно участвовал в студенческом революционном движении и в этот пери‐ од сблизился с будущим первым народным комиссаром финансов РСФСР И. И. Скворцовым‐Степановым. В 1895 году за участие в революционном дви‐ жении М. Д. Загряцков был исключен из университета и приговорен к кратко‐ временному тюремному заключению, а затем отдан под надзор полиции.

В 1901 году М. Д. Загряцков продолжил обучение на юридическом факультете Брюссельского университета. Помимо Бельгии, за четыре года за границей он также посетил Францию и Германию, где набирался опыта у выдающихся юристов той эпохи. Например, в Париже он прослушал лекции французского конституционалиста Адемара Эсмена, а в Дрездене встречался с реформатором административного права Отто Майером. Такому общению способствовало его свободное владение немецким, французским и англий‐ ским языками. «Учеба в Западной Европе, поездки по Франции, Бельгии и Германии, сравнение бытовых и социальных порядков в западноевропейских государствах помогли более трезво и здраво взглянуть на жизнь», и, изле‐ чившись от революционной болезни «левизны», молодой Загряцков примк‐ нул «к направлению, которое во второй половине ХIХ века получило назва‐ ние “муниципального социализма”»2.

В 1905 году М. Д. Загряцков возвратился в Россию и сдал государствен‐ ные экзамены в Императорском Казанском университете. С 1907 года он преподает на юридическом факультете Императорского Московского уни‐ верситета, где читает административное право, а также факультативный курс по городскому хозяйству и самоуправлению на Западе. В этом же году его избирают приват‐доцентом данного университета. В 1913 году в Император‐ ском Казанском университете М. Д. Загряцков защищает диссертацию на те‐ му «Земельная политика городского самоуправления в Германии». По итогам защиты ему присваивается степень магистра полицейского права.

В годы Первой русской революции (1905–1907) М. Д. Загряцков – при‐ знанный теоретик муниципального социализма, и в рамках этой теории он развивает идеи о жилищном строительстве и муниципальной собственности.

«Воодушевление, охватившее российское общество после Февраль‐ ской революции, разделялось и М. Д. Загряцковым. В этот краткий период он, помимо статей, издал три монографические работы, направленные на дальнейшее практическое совершенствование системы местного самоуправ‐ ления в России: “Что такое муниципальный социализм?” (1917), “Земство и демократия. Зачем земство нужно народу?” (1917), “Закон о волостном земстве” (1917), где, в частности, подробно обосновывал необходимость создания сети мелких, приближенных к населению, единиц самоуправления и расширения их прав»3. В постреволюционной России М. Д. Загряцков наде‐ ется реализовать концепцию муниципального социализма, а потому выдви‐ гает ряд предложений по ее практическому воплощению.

С 1919 года М. Д. Загряцков – профессор политико‐правового отделе‐ ния Московского университета. Одновременно он занимает должность заве‐ дующего научным отделом библиотеки Румянцевского музея.

Еще одной сферой, которой коснулся пытливый ум М. Д. Загряцкова, стала административная юстиция. В условиях формирования и эволюции ор‐ ганов советской власти обращение к данному институту было весьма акту‐ ально. Кроме того, период новой экономической политики создал реальные возможности для воплощения административной юстиции. По отношению к этому институту М. Д. Загряцков занял своеобразную позицию: «Конечно, путь обжалования незаконных решений “по начальству” недостаточен. Он, кроме того, опасен для обиженного гражданина местью обидчика. Но этот путь... необходим в качестве первого шага на пути к созданию администра‐ тивных судов, так как право жалобы эволюционно может трансформировать‐ ся в право административного иска в новых экономических условиях»4.

Важным этапом научно‐исследовательской деятельности М. Д. Загряц‐ кова стала работа в библиотеке Народного комиссариата внутренних дел, где он собирал документы по административному и финансовому праву. В даль‐ нейшем на основе собранных материалов ученый издал ряд монографий.

В 1921 году научный авторитет М. Д. Загряцкова позволил ему занять должность профессора кафедры публичного права факультета общественных наук Московского университета (преподавал до 1923‐го). В 1926 году он стал штатным преподавателем Московского института народного хозяйства.

Матвей Дмитриевич Загряцков умер 4 марта 1957 года. Его научное на‐ следие незаслуженно забыто.

К работам М. Д. Загряцкова, так или иначе относящимся к администра‐ тивному праву и административной юстиции, следует причислить такие тру‐ ды, как «К вопросу о юридической природе Всероссийского земского союза», «Земство и демократия. Зачем земство нужно народу?», «Бюджетные права местных советов», «Административная юстиция и право жалобы. В теории и законодательстве», «Административно‐финансовое право»5. Но безусловно,

___________________________________ ТЕОРЕТИКО-ИСТОРИЧЕСКИЕ ПРАВОВЫЕ НАУКИ главным трудом, содержащим основные воззрения ученого в отношении проблематики административного процесса, является работа 1924 года «Административная юстиция и право жалобы. В теории и законодательстве».

В начале становления советской власти новая теория административ‐ ной юстиции использовала идейный потенциал имперской юриспруденции. У М. Д. Загряцкова старая школа российских правоведов проявилась особен‐ но ярко, и прежде всего в его терминологическом аппарате.

Функциональное назначение органов административной юстиции в представлении М. Д. Загряцкова было непосредственно связано с рассмот‐ рением административных жалоб. В предисловии к вышеуказанной работе правовед подчеркивал: «Административная жалоба является одним из луч‐ ших методов практического осуществления в жизни революционной закон‐ ности. При правильной постановке института жалобы руководящие центры административной власти быстро осведомляются сами́ми заинтересованны‐ ми о недочетах административной работы и, удовлетворяя справедливые требования жалобщика, в то же время получают возможность на практике усовершенствовать административный механизм»6.

Для административистов советской эпохи неоспоримым законом было доминирование публичной сферы над частной. Этим объясняется и позиция, которую они отстаивали, – что права и свободы граждан могут быть гаранти‐ рованы только через первичную защиту публичных интересов государства и общества. В таком восприятии частного и публичного административная юстиция неизбежно вставала на сторону последнего. Однако М. Д. Загряцков придерживался несколько иной точки зрения, утверждая, что природа адми‐ нистративной юстиции шире. Дадим слово самому́ ученому: «Мало сказать, что институт административной юстиции вызывается к жизни необходимо‐ стью юридической защиты публичного права против незакономерных дейст‐ вий администрации, – он не является исключительной формой такой защиты, – необходимо точнее определить природу и индивидуальные свойства этих незакономерных действий»7.

Необходимость существования института административной юстиции М. Д. Загряцков объяснял следующим образом: «Особый порядок для рас‐ смотрения судебно‐административных споров нужен не потому, что здесь стороной является привилегированный субъект права – администрация (та‐

ЗАЙНУТДИНОВ Д. Р. _____________________________________________________________ кое обоснование только компрометирует саму идею), а потому, что действия агентов власти, дающие основания для судебного спора, содержат в себе своеобразные элементы, не объемлемые ни гражданской, ни уголовной юс‐ тицией. И построение конкретных форм административной юстиции опреде‐ ляется не привилегированным положением администрации как стороны́ в процессе, а природой действий административных органов, дающих осно‐ вание для судебно‐административных споров»⁸. В таком восприятии судеб‐ ное разбирательство административных дел преследовало цель не защиты прав и свобод граждан, а прежде всего совершенствования публичных право‐ отношений, характерной чертой которых является многовекторность. Кроме того, в отличие от гражданских правоотношений, в публичной сфере субъект – администрация, действуя незаконно, имеет силу государственного принуж‐ дения, которую невозможно остановить ничем, кроме как иной государст‐ венной силой – судебной.

Как и полагается социалисту, развитие государственных органов и пра‐ вовое обеспечение их деятельности М. Д. Загряцков связывал с классовой борьбой. Но в отличие от советских юристов последующей эпохи, он не абсо‐ лютизировал классовое противостояние. В данном отношении ученый писал: «Административная юстиция, своеобразный орган контроля над действиями администрации, возникла и неизбежно должна была возникнуть в совре‐ менной Европе как практическое следствие, практический вывод признания господства закона руководящим началом современного государства. После того как не удалась красивая мечта Великой французской революции одним ударом освободиться от пережитков полицейского строя, превратив сразу монархию божьей милостью в республику свободы, равенства и братства, не оставалось другого выхода, как осуществлять принципы свободы и равен‐ ства (которые так часто обесцвечивает историческая действительность) путем медленных усилий сменяющих друг друга поколений. Идеалы, завещанные французской революцией, остались; они в значительной мере определяют собой историю девятнадцатого века, но пути к их осуществлению измени‐ лись. Революционный метод заменился методом эволюционным»9. Такая риторика позволяет сказать, что в действительности взгляды М. Д. Загряц‐ кова никогда не были подлинно коммунистическими, в большей степени

___________________________________ ТЕОРЕТИКО-ИСТОРИЧЕСКИЕ ПРАВОВЫЕ НАУКИ они отвечали критериям социал‐демократии. Об этом также говорит и про‐ движение им концепции постепенной замены революционной динамики на эволюционную. Нельзя здесь забывать и про его тяготение к муниципально‐ му социализму, характерному для правосоциалистического политико‐ правового учения. Именно поэтому М. Д. Загряцков считал вполне приемле‐ мым учет и частичное использование административного опыта западных стран с целью создания в СССР особой модели административной юстиции, базирующейся на идеалах социализма¹⁰.

М. Д. Загряцков подробно проанализировал восприятие природы ад‐ министративной юстиции зарубежными юристами. На основе этого анализа он заключил, что нигде данный институт не смог достичь совершенной формы. Причину этого правовед усматривал в том, что институт админист‐ ративной юстиции слишком сложен, чтобы быть реализованным лишь в форме административного судопроизводства по аналогии с иными видами процессов – гражданским и уголовным. С другой стороны, реализация дан‐ ного института в квазисудебной форме с ее привязкой к управленческой функции исполнительных органов власти не позволяет добиться гарантий соблюдения законности, так как ставит граждан в зависимость от все той же воли администрации. Обратимся к самому М. Д. Загряцкову: «Сложность (“историчность”) компетенции административной юстиции отразилась и на процессе, и на его юридических последствиях. Административный процесс также чрезвычайно сложен, гораздо сложнее и уголовного, и гражданского. Очень показательно в этом отношении, что юридическая природа админи‐ стративного процесса до сих пор не выяснена. Одни считают его инквизи‐ ционным, другие – состязательным, некоторые – смешанным. Но, кажется, ближе к истине утверждение, что административному процессу “недостает максимы”»11. Указывая на отсутствие основного принципа (максимы) у ад‐ министративной юстиции, ученый тем самым подчеркивал не только ком‐ плексный характер данного института, но и то, что сама теория продолжает находиться в стадии активного развития. На период 1920‐х годов это было вполне справедливым.

По мнению М. Д. Загряцкова, идеальным образом реализация админи‐ стративной юстиции в жизни могла произойти только в некой смешанной, комбинированной форме. Административная юстиция должна реализоваться в стране и как административные суды, и как квазисудебные административ‐ ные органы. В работе «Административная юстиция и право жалобы. В теории и законодательстве» ученый как раз и проводил последовательно мысль о том, что подлинное воплощение данного института возможно лишь в смешанной форме. Здесь весьма интересен его следующий вывод: «Разница между су‐ дом и администрацией относительная. Есть свободное усмотрение судьи, и есть связанная деятельность органов административной власти. Но если это так, то придется признать, что юридические гарантии, достигающие своего наибольшего выражения именно в принципах судебного процесса, только количественно, а не качественно отличаются от административных. Разница лишь в степени связанности правом, и только в соединении с организацион‐ ными политическими гарантиями (независимость суда) судебные учрежде‐ ния получают значение особых, своеобразных, индивидуальных гарантий законности»12.

И все же следует констатировать, что, несмотря на выдвижение идеи о смешанной административной юстиции, М. Д. Загряцков так и не смог до конца обосновать свою концепцию. В его понимании и административный, и судебный способы разрешения административно‐правовых споров яв‐ лялись двумя частями единого механизма – института административной юстиции13.

Анализируя теорию и практику публичного права, М. Д. Загряцков выделял несколько способов защиты прав и интересов граждан. Таковыми, по его мнению, являются представление, жалоба, формальная жалоба, ад‐ министративный иск. Каждому из указанных способов он дал характеристи‐ ку: «Представление есть обращение гражданина с просьбой пересмотреть неправильное распоряжение к той же власти, которою оно издано; жало‐ ба – обращение в высшую инстанцию; формальная жалоба – такое же об‐ ращение, но налагающее на администрацию некоторые формальные обя‐ зательства (пересмотр дела в определенный срок, с вызовом сторон и пр.); административный иск – требование о пересмотре дела в порядке судебного процесса. Как видим, степень юридической “отточенности” методов защи‐ ты права тоже весьма различна, однако полного параллелизма между большей или меньшей законченностью полномочий, предоставляемых

___________________________________ ТЕОРЕТИКО-ИСТОРИЧЕСКИЕ ПРАВОВЫЕ НАУКИ гражданину правопорядком (в области публично‐правовых отношений пра‐ ва), и большим или меньшим техническим совершенством юридических методов их защиты провести нельзя»¹⁴. Выделяя административный иск в отдельный способ защиты прав и интересов граждан, М. Д. Загряцков тем самым ставил вопрос о целесообразности существования администра‐ тивного судопроизводства в советской судебной системе. И давал на него положительный ответ.

Проанализировав нормы советского законодательства на предмет возможности обжалования административных актов, М. Д. Загряцков выде‐ лил основные виды жалоб, такие как:

• –    простая жалоба на действия административных органов Народного комиссариата внутренних дел;

• –    административная жалоба в Народный комиссариат по внутренней торговле;

• –    жалоба на налоговые взыскания в административном порядке;

• –    жалоба в военном ведомстве;

• –    жалоба в железнодорожном ведомстве;

• –    жалоба в трудовом и социальном законодательстве;

• –    жалоба в Народный комиссариат земледелия.

Отсутствие возможности защиты гражданином своих прав и свобод в судебном порядке путем подачи административного иска ученый считал явным недостатком существующей судебной системы. «М. Д. Загряцков при‐ знаёт, что имеющийся в советском государстве порядок рассмотрения жа‐ лоб граждан является недемократичным и порождает множество… различ‐ ных и порой грубейших нарушений прав граждан. Для советского института жалобы, в частности, характерны такие нарушения прав жалобщиков, как рассмотрение жалобы органом, на который принесена жалоба, волокита с рассмотрением жалоб, поскольку законодательно установленные сроки рассмотрения жалоб не были закреплены»15.

М. Д. Загряцков весьма смело подвергал аргументированной критике существовавшую в СССР систему рассмотрения административных жалоб. Объектом его критики выступали не только воззрения социалистов на тео‐ рию административной юстиции, но и плохо разработанное советское зако‐ нодательство в области рассмотрения публично‐правовых споров. В этом контексте ученый писал: «В советской административной практике, в силу не‐ дифференцированности судебно‐административных функций, вопрос об юридических основаниях “жалоб и протестов” вообще не разработан. Но ес‐ ли понятие “революционной законности” допускает какое‐нибудь юридиче‐ ское определение, то оно может быть сводимо лишь к требованию согласо‐ вания административных распоряжений не только с буквой, но и с целью закона. Но, разумеется, толкование такой согласованности должно быть предоставлено компетентным органам. Иначе “исполнители” станут на ме‐ сто законодателя»16. Последние слова М. Д. Загряцкова оказались пророче‐ скими.

Тоталитарный режим, достигнув своего апогея во второй половине 1930‐х годов, заменил законотворчество на практику подзаконного нормо‐ творчества. Директивы исполнительных органов и указы Президиума Вер‐ ховного Совета СССР стали основным источником советского права. Сам же Верховный Совет СССР выступал лишь органом «одобрения» для уже решен‐ ных вопросов. При таком режиме воплощение в жизнь института админист‐ ративной юстиции было просто невозможно. Отечественная теория в этот период замерла. Не было и тех, кто осмелился бы оспаривать незаконные акты исполнительной власти в административном порядке.

Нельзя сказать, что М. Д. Загряцков был сторонником исключительно судебного варианта рассмотрения административных споров. Он выступал за создание широкой системы (модели) советской административной юсти‐ ции, частью которой должны были стать и административные суды. «М. Д. Загряцков одним из первых в отечественной науке административного права поставил вопрос об административном процессе. Вопрос этот логиче‐ ски вытекал из процедур по разрешению административно‐правовых споров. Процессуальные формы административного суда таковы, что делают жалоб‐ щика стороной в процессе»17. В понятие «административный процесс» вид‐ ный правовед вкладывал намного большее содержание, чем просто админи‐ стративное судопроизводство.

Как и многие советские ученые, М. Д. Загряцков не ушел от волны идеологических атак. В послевоенное время им были подготовлены рукопи‐ си двух фундаментальных монографий: «История административного права в России» (1948) и «Теория государственного управления буржуазных демо‐ кратий» (1951). Ю. Л. Косенкова указывает, что «последняя рукопись, кото‐ рую ученый надеялся издать, при ее обсуждении подверглась особенно ожесточенной критике “с марксистских позиций” со стороны коллег. Работу было решено оставить в рукописном фонде института в качестве справочного материала, а через несколько дней профессору М. Д. Загряцкову предложи‐ ли уволиться»18.

Советская теория административной юстиции в ее изложении М. Д. Загряцковым представляется одной из первых попыток социалистиче‐ ской правовой мысли выработать некую уникальную форму рассмотрения административных споров, принципиально отличающуюся от французской и германской моделей. М. Д. Загряцков не был сторонником ни одной из су‐ ществующих моделей административной юстиции. В его воззрениях админи‐ стративная юстиция должна была сочетать судебный процесс с возможно‐ стью квазисудебного разбирательства публично‐правовых споров. «Правильная организация административной юстиции открывает техниче‐ скую возможность подчинить юридическому контролю тот чрезвычайно зна‐ чительный “остаток” чистого, грубого принуждения, который так сближает, именно в области свободного усмотрения, “правовое” государство с поли‐ цейским. В каких пределах суд может взять на себя проверку свободного ус‐ мотрения, не переставая быть судом, не превращаясь в орган администра‐ ции? Такова наиболее сложная и важная задача построения админист‐ ративной юстиции, да и вообще, пожалуй, правового строя»19, – писал сам ученый.

Таким образом, М. Д. Загряцков относился к незначительному числу правоведов, которые не только позволяли себе критиковать советскую сис‐ тему рассмотрения административных жалоб, но и смело говорили о необ‐ ходимости учета зарубежного опыта в организации советской модели адми‐ нистративной юстиции.