Механизм введения нормативного правового акта в действие

Как верно подмечено, правовой акт - «важнейший системообразующий элемент всех правовых явлений». Отсюда «ясно, что работа с правовыми актами не должна быть стихийной. Ее упорядоченность и ритмичность достигаются благодаря строгой ориентации на достижение следующих целей: как создать акт, как найти акт, как понять акт, как применить акт, как защитить акт» [1, с. 12]. Единственное замечание: нужно добавить в этот перечень ещё одну цель, а именно - как подготовить акт к действию, то есть ввести его в действие.

Наше исследование действия нормативного правового акта связывает его бездействие с недостаточностью узкого понимания процедуры введения нормативного правового акта в действие, сложившегося в теории права, согласно которому введение в действие нормативного правового акта отождествляется со вступлением закона в силу и связывается, прежде всего, с его опубликованием. Например, С.С. Алексеев отмечал, что акт должен быть «официально опубликованным, приведённым в действие» [2, с. 202].

Стоит заметить, что и в действующем законодательстве Российской Федерации понятия «введение в действие закона» и «вступление в силу закона» используются как синонимичные. Например, ст. 2 Федерального закона от 9 июля 1999 г. N 154-ФЗ[3], которым внесены изменения в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации, предусматривала, что закон «вступает в силу по истечении одного месяца со дня его официального опубликования, за исключением положений, для которых настоящей статьей установлены иные сроки введения в действие.

Ю.А. Тихомиров имеет диаметрально противоположную точку зрения, обращая внимание на то, что «... фаза введения закона в действие - не мимолётный этап, а этап тщательно выверенной и всесторонней подготовки к его реализации. В нём можно выделить ряд последовательно сменяющих друг друга и взаимосвязанных элементов - опубликование и информирование, определение срока вступления в сипу закона в целом либо его отдельных частей, установление круга субъектов, территории, на которые сразу же или постепенно распространяется его действие, соотношение с другими правовыми актами в данной сфере. Проводится организационная и иная подготовка к осуществлению закона [4, с. 79].

Также, существенное значение в плане действия акта имеют также дополнительные операции в составе введения акта в действие: утверждение акта; контрасигнация; промульгация; ратификация; регистрация; подтверждение действия. Введение акта в действие, таким образом, предусматривает совершение значительного числа акций, требующих в большинстве строгой формализации. Ее недостаточность оказывается нередко поводом для излишних споров [5].

Стоит и далее согласится с А.А. Белкиным, который сделал вывод, что, исходя из текущей практики, можно судить, что введение акта в действие охватывает несколько конкретных операций, таких как: оформление подлинника акта, установление срока обладания акта силой (при издании временных актов), установление немедленного или иного времени действия акта, установление порядка применения акта, установление порядка применения конкурирующих актов или признание их утратившими силу, оглашение акта, подготовительные мероприятия организационно-правового характера. Данный подход к рассмотрению введения в действие нормативного акта, по нашему мнению, является более предпочтительным, концептуально меняя о нём представление.

Как пишет Ж.-Л. Бержель, рассуждая о концепции права, необходимой для изучения и разработки новых юридических норм, «… для введения этих норм в действие потребуются специальные методики» [6, с. 13].

Подобной методикой является понимание введения в действие нормативного правового акта как механизма. В одном из своих значений механизм понимается как совокупность состояний и процессов, из которых складывается какое-либо явление [7, с. 539] и, с другой стороны, это – внутренне устройство, система чего-либо.

Считаем, что механизм введения в действие нормативного правового акта представляет собой совокупность, аппарат сложноорганизованных средств, при помощи которых происходит введение в действие НПА, порядок их взаимодействия и последовательность их применения.

Механизм введения нормативного правового акта в действие состоит из конкретных средств, которые могут быть поделены на два больших блока:

• 1)    направленные на легализацию (формализацию) нормативного правового акта как источника права, составляющие механизм его легализации. Сюда относятся одобрение нормативного правового акта (например, закон подлежит одобрению Советом Федерации), подписание или отклонение нормативного правового акта (например, право вето Президента РФ при подписании теста закона), официальное опубликование, момент вступление акта в силу;

• 2)    направленные на подготовку реализации нормативного правового акта, составляющие механизм активации нормативного правового акта. Сюда относятся организационноуправленческие, специально-юридические, социально-психологические (идеологические и информационные), материально-технические и контрольно-диагностические.

Эффективность механизма введения в действие нормативного правового акта возможна в случае, если средства, его составляющие, отвечают следующим требованиям:

• 1)    Имеют комплексный характер (то есть используются средства как правового, так и не правового характера; деятельность по введению в действие должна предполагать системные, взаимосогласованные действия разноуровневых и соподчиненных между собой структур, вследствие чего исключается либо сводится к минимуму возможность неготовность НПА ко вступлению в силу;

• 2)    Характеризуются достаточностью (должны быть не только необходимыми, но и с точки зрения ресурсного обеспечения достаточными для достижения целей правового закона в практической деятельности людей);

• 3)    Должны отличаться высокой результативностью, то есть снимать вопросы действенности вводимого нормативного правового акта еще до вступления его в силу, гарантировать его полную и точную реализацию;

• 4)    Должны обладать признаком непрерывности и обязательности. Введение в действие нормативного правового акта должно проходить последовательно и непрерывно. Средства механизма введения в действие нормативного правового акта должны быть задействованы для каждого подобного вводимого акта;

• 5)    Должны обладать публичностью. К работе по введению в действие нормативного правового акта должны подключиться все его субъекты (адресаты), предусмотренные его нормами и нормами конкретизирующих или дополняющих его актов и те субъекты, которые попадают в сферу действия акта: ветви государственной власти и органы местного самоуправления, организации и трудовые коллективы, граждане и их объединения, средства массовой информации и др. Публичность должна означать наличие двухсторонней связи между субъектами ввода и адресатами вводимого акта;

• 6)    Должны быть, в свою очередь, обеспеченны. Перед введением в действие необходимо рассчитать предполагаемые затраты финансовых, материальных и других ресурсов, спрогнозировать возможные последствия введения в действие нормативного правового акта в различных сферах его влияния, предусмотреть дополнительные (гарантирующие и компенсаторные) источники поддержки эффективного действия НПА во всевозможных ситуациях;

• 7)    Деятельность по введению нормативных правовых актов в действие должна быть подконтрольна. В случае, если реализация НПА не происходит либо происходит ненадлежащим образом, должны следовать определённые меры, адекватные произошедшим сбоям в процедуре. При введении в действие НПА контроль должен осуществляться в самом широком смысле со стороны государства и общества;

• 8)    Должны быть закреплены в тексте вводимого нормативного правового акта либо в специальном акте о введении в действие.

Идея механизма введения в действие нормативного правового акта должна быть закреплена и регламентирована на законодательном уровне либо в специальном общем законе о нормативных правовых актах. Механизм введения в действие нормативных правовых актов должен занять место в законодательном процессе.

Механизм введения нормативного правового акта является подготовительной процедурой, заключающейся в приведении вводимого акта к действенности, возбуждении положений и норм, в нём заложенных, перевод их в состояние готовности к реализации.

Логично, что готовиться к действию закона (иного нормативного правового акта), осуществлять средства его активации необходимо после его принятия и до вступления его в силу, а не после, ведь закон должен реально действовать с момента вступления в силу, осуществлять своё предназначение, а не оставаться мертвой буквой на бумаге.