Механизмы организации объединенных наций в сфере защиты прав коренных народов Российской Федерации (на примере финно-угорских народов)

(г. Саранск, РФ)

По данным Организации Объединенных Наций, сегодня в мире насчитывается около 370 млн лиц, принадлежащих к коренным народам. Они образуют более 5 000 различных групп, проживающих в более чем 70 странах. Коренные народы объединяет их историческая потомственная связь с определенной территорией со времен, предшествовавших колонизации, а также прочная связь с их землями. Они сохраняют по меньшей мере некоторые из своих особых социальных, экономических и политических устоев, имеют свои языки, традиции, убеждения и системы знаний. Коренные народы твердо намерены сохранять свою самобытность и развивать свои собственные институты. Они относятся к недоминирующим группам общества [2].

Декларация ООН о правах коренных народов не включает определения понятия «коренные народы». Согласно Декларации, основополагающим критерием является собственное осознание себя как коренного народа. В Декларации сказано, что коренные народы имеют право определять себя или свою этническую принадлежность в соответствии со своими обычаями и традициями.

Реализация прав коренных народов как составной части системы прав человека является вопросом международной повестки дня, безусловно, важным для любого государства. Для Российской Федерации вопрос поддержки коренных народов связан также с сохранением ее государственности и территориальной целостности. Обладая уникальным опытом, традиционными знаниями жизнеобеспечения и выживания в суровых климатических условиях, коренные народы в основном проживают на территориях Севера, Сибири, Дальнего Востока и сохраняют, оберегают земли предков, их исконные места обитания, окраины, приграничные территории самой большой страны в мире. Для любого государства поддержка коренных народов всегда должна быть стратегически важным делом.

Среди коренных народов мира выделяется такая группа, как финно-угорские народы. Эта языковая общность народов, говорящих на финно-угорских языках, живущих в Западной Сибири, Центральной, Северной и Восточной Европе, насчитывает в мире более 20 млн чел. Все финно-угорские народы являются коренными на своих территориях. Их предки жили в Восточной Европе и на Урале еще со времен неолита. От Балтийского моря до Западной Сибири, от лесостепей Русской равнины до побережья Северного ледовитого океана – исконные земли финно-угорских и близких к ним самодийских народов [11].

Необходимо отметить, что формулировка понятия «коренной народ» является довольно сложной. Существует определенная проблема в соотноше-

нии понятий «национальное меньшинство», «коренной народ», «коренной малочисленный народ». В настоящее время в юридической науке нет четкого определения данных понятий. Вопрос, кого относить к национальному меньшинству или коренному народу, важен, так как предопределяет различный объем прав [8].

И. Ю. Пешперова считает, что различие коренных народов и национальных меньшинств проявляется в следующем: во-первых, национальные меньшинства могут проживать дисперсно (некомпактно), быть «вкраплены» в среду доминирующей части населения страны, а коренные народы - это целостные этнические общности, имеющие собственную сферу обитания; во-вторых, у коренных народов в основе образа жизни и способа хозяйствования на земле лежит традиционность; в-третьих, отличие правового статуса коренных народов и национальных меньшинств хорошо проявляется, если рассмотреть их с точки зрения права на самоопределение. Коренной народ обладает указанным правом, а национальные меньшинства, согласно доктрине международного права, не могут считаться субъектом права на самоопределение. Различие их заключается также в том, что защитниками прав и интересов национальных меньшинств могут выступать суверенные государства, являющиеся их исторической родиной. Например, Российская Федерация взяла на себя обязательства защиты прав и интересов русских, проживающих в странах Балтии и СНГ; Германия в течение длительного времени оказывает содействие в политическом и экономическом плане российским немцам. А защитниками прав коренных народов могут выступать только сами коренные народы, их общественные организации и политические институты [10, 187–194 ].

Безусловно, основным критерием при проведении различия между коренными народами и национальными меньшинствами является сохранение своей культуры, связанной с особым способом использования земельных и природных ресурсов. Между коренными народами и их землей существует особая связь. Главный фактор, позволяющий сохранить свою самобытность, у коренных народов – это привязанность к исконной среде обитания, в то время как национальным меньшинствам присущ экстерриториальный принцип.

Обладая уникальным опытом, традиционными знаниями жизне обеспечения и выживания в суровых климатических условиях, коренные народы в основном проживают на территориях Севера, Сибири, Дальнего Востока и сохраняют, оберегают земли предков, их исконные места обитания, окраины, приграничные территории самой большой страны в мире.

Впервые международно признанное определение понятия «коренной народ» предложила Международная организация труда (МОТ) в Конвенции № 107 от 1957 г. Впоследствии Конвенция № 169 развила данное понятие. Эта конвенция распространяется на: 1) народы, ведущие племенной образ жизни в независимых странах, социальные, культурные и экономические условия которых отличают их от других групп национального сообщества и положение которых регулируется полностью или частично их собственными обычаями или традициями, или специальным законодательством; 2) народы в независимых странах, которые рассматриваются как коренные ввиду того, что они являются потомками тех, кто населял страну или географическую область, частью которой является данная страна, в период ее завоевания или колонизации или в период установления существующих государственных границ, и которые, независимо от их правового положения, сохраняют некоторые или все свои социальные, экономические, культурные или политические институты.

Для России данное определение неприемлемо, так как в нашей стране в настоящее время практически все народы перешагнули период племенного образа жизни и Россию вряд ли можно признать колониальной державой по отношению к населявшим ее территорию народам, как это было в государствах Северной Америки.

Среди коренных народов мира выделяется такая группа, как финно-угорские народы. Эта языковая общность народов, говорящих на финно-угорских языках, живущих в Западной Сибири, Центральной, Северной и Восточной Европе, насчитывает в мире более 20 млн чел. Все финно-угорские народы являются коренными на своих территориях.

В Российской Федерации понятие «коренной народ» не определено на законодательном уровне, однако есть близкий по значению термин «коренной малочисленный народ».

Согласно российскому законодательству [12], коренные малочисленные народы Российской Федерации - это народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тыс. чел. и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Следует согласиться с Л. В. Андриченко, которая считает, что коренные малочисленные народы – это частный случай определения статуса коренных народов вообще [1, 60 ].

В Методических рекомендациях для органов государственной власти субъектов Российской Федерации о порядке выявления формирующихся конфликтов в сфере межнациональных отношений, их предупреждения и действиях, направленных на ликвидацию их последствий, утвержденных приказом Министерства регионального развития РФ от 14 октября 2013 г. № 444, дается следующее определение: «коренные народы Российской Федерации – народы, исторически проживающие в Российской Федерации, внесшие свой вклад в становление российской государственности».

На открытии VI Всемирного конгресса финно-угорских народов в венгерском городе Шиофоке 5 сентября 2012 г. в своем приветствии министр культуры РФ Владимир Мединский подчеркнул: «В России проживают 193 народа… И каждый народ рассматривается как коренной народ РФ. В полной мере это относится и к финно-угорским и самодийским народам – это коренные народы…» [6].

Особое внимание коренным народам уделяется в рамках Организации Объединенных Наций (ООН), которая была основана в 1945 г. для достижения следующих основных целей: обеспечение мира и безопасности, содействие социальному и экономическому развитию и обеспечение уважения к правам человека во всем мире. В интересах достижения этих целей ООН учредила широкую сеть организаций, механизмов, специальных процедур, охватывающих практически все сферы деятельности человека.

Российская Федерация - член практически всех специализированных учреждений ООН, постоянный член Совета Безопасности ООН, член Совета по правам человека и т. д.

Концепция внешней политики Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации В. В. Путиным 12 февраля 2013 г., отводит центральную координирующую роль ООН как основной организации, регулирующей международные отношения. Так, в п. 29 Концепции закреплено: «Центром регулирования международных отношений и координации мировой политики в XXI веке должна оставаться ООН, которая доказала свою безальтернативность и наделена уникальной легитимностью. Россия поддерживает усилия по укреплению ее центральной и координирующей роли».

В п. 32 Концепции отмечено, что Российская Федерация как многонациональное и многоконфессиональное государство, имеющее многовековой опыт гармоничного сосуществования представителей различных народов, этнических групп и вероисповеданий, способствует диалогу и партнерству между культурами, религиями и цивилизациями, в том числе в рамках ООН .

П. 65 Концепции гласит: «Россия развивает поступательное практическое взаимодействие со странами Северной Европы, включая реализацию в рамках многосторонних структур совместных проектов по сотрудничеству в Баренце-вом/Евроарктическом регионе и Арктике в целом, учитывая при этом интересы коренных народов » (курсив наш. – В. Н. ).

В п. «б» ст. 1 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 605 «О мерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации» отмечено, что в целях последовательной реализации внешнеполитического курса Российской Федерации необходимо добиваться утверждения верховенства права в международных отношениях, твердо отстаивать центральную роль ООН в мировых делах .

В п. 21 Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666, среди задач в области международного сотрудничества при реализации государственной национальной политики Российской Федерации закреплена следующая – налаживание партнерских отношений в рамках ООН , ЮНЕСКО и других международных организаций.

В резолюции 59/174 от 20 декабря 2004 г. Генеральная Ассамблея ООН провозгласила второе Международное десятилетие коренных народов мира (2005–2014 гг.). При этом преследуется цель дальнейшего укрепления международного сотрудничества в решении проблем, стоящих перед коренными народами в таких областях, как культура, образование, здравоохране- ние, права человека, окружающая среда и социальное и экономическое развитие. Российская Федерация одной из первых сформировала национальный оргкомитет по проведению второго Международного десятилетия коренных народов мира; в регионах традиционного проживания коренных народов были также созданы региональные оргкомитеты.

Благодаря усилиям представителей коренных народов за последние 40 лет правам коренных народов в рамках Организации Объединенных Наций сейчас уделяется больше внимания. В 1971 г. Подкомиссия по предупреждению дискриминации и защите меньшинств назначила г-на Хосе Мартинеса Кобо из Эквадора в качестве Специального докладчика. В его задачи входили подготовка всеобъемлющего исследования по вопросам дискриминации коренного населения и рекомендация национальных и международных мер для ликвидации такой дискриминации. Исследование Хосе Мартинеса Кобо касалось широкого круга вопросов прав человека, затрагивающих коренные народы [9, 14–18 ]. В 1982 г. Экономический и Социальный Совет ООН (ЭКОСОС) учредил Рабочую группу по коренным народам, которая представляла собой координационное звено в системе ООН по поощрению прав коренных народов. Одно из важных достижений Рабочей группы - разработка проекта Декларации ООН о правах коренных народов, которая была впоследствии принята резолюцией 61/295 Генеральной Ассамблеи ООН от 13 сентября 2007 г.

Важным шагом в деле повышения роли представителей коренных народов в деятельности ООН стало создание Постоянного форума ООН по вопросам коренных народов . Он был основан в соответствии с резолюцией 2000/22 ЭКОСОС от 28 июля 2000 г. В этой резолюции форуму были даны полномочия «обсуждать вопросы коренных народов в рамках мандата Совета в том, что касается экономического и социального развития, культуры, окружающей среды, образования, здравоохранения и прав человека».

Традиционно уже несколько лет подряд активисты Молодежной ассоциации финно-угорских народов (МАФУН) принимают участие в работе сессий Постоянного форума ООН по вопросам коренных народов, выступая с докладами и проводя мероприятия на «полях» форума. X Конгресс МАФУН в 2011 г. принял решение о системном участии в работе механизмов ООН. Организованное в 2012 г. в штаб-квартире ООН специальное мероприятие «Финно-угорские народы Евразии – вместе спустя тысячи лет» стало первым шагом в этом направлении работы. Оно проводилось с целью популяризации финно-угорских народов в ООН, межгосударственных и неправительственных организациях и среди коренных народов мира [4].

Российская Федерация – член практически всех специализированных учреждений ООН, постоянный член Совета Безопасности ООН, член Совета по правам человека и т. д.

В рамках 13-й сессии Постоянного форума МАФУН провела специальное мероприятие «Сельские культурные центры коренных народов». В рамках мероприятия был презентован инициированный МАФУН проект «Культурные столицы финно-угорского мира», направленный на поддержку и развитие сельских поселений, в которых проживают финноугорские народы [5].

В 2014 г. Министерство регионального развития России совместно с Ассоциацией финно-угорских народов Российской Федерации и Ассоциацией коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации в рамках 13-й сессии Постоянного форума ООН по вопросам коренных народов в Нью-Йорке приняло участие в организации и проведении круглого стола «Подходы по сохранению и развитию языков коренных народов». Цель мероприятия – демонстрация и обсуждение наиболее успешных и востребованных подходов, практик и методов по сохранению, реви-тализации и развитию языков коренных народов. Успешный опыт Российской Федерации и других стран мира, позволяющий языкам народов развиваться, переходить из положения бесписьменных языков в письменные, применять нестандартные методики преподавания (кочевая школа, дистанционное образование и т. д.), вызывает значительный интерес среди официальных делегаций и неправительственных организаций коренных народов. В рамках круглого стола состоялись презентации существующих образовательных программ по обучению ненецкому языку в Ненецком автономном округе, финно-угорским языкам в Республике Мордовия, чукотскому, эскимосскому и эвенкийскому языкам в Чукотском автономном округе [7].

В системе защиты прав коренных народов необходимо также выделить такой институт, как Экспертный механизм ООН по правам коренных народов (ЭМПКН) . Он был учрежден Советом ООН по правам человека в 2007 г. В него входят пять экспертов, включая экспертов из числа коренных народов. В марте 2013 г. членом Экспертного механизма от группы восточноевропейских государств был избран экс-президент Молодежной ассоциации финно-угорских народов А. В. Цыкарев, в 2014 г. он был избран заместителем председателя Экспертного механизма.

Экспертный механизм является консультативным органом Совета по правам человека, которому он предоставляет тематическую экспертизу по правам коренных народов, в основном путем проведения исследований по его запросу. Он может также вносить свои предложения на рассмотрение Совета.

Экспертный механизм ежегодно собирается на пятидневное совещание, в ходе которого проводятся встречи с различными заинтересованными сторонами в целях удовлетворения запросов Совета по правам человека о предоставлении экспертных заключений, обсуждается, каким образом Декларация ООН о правах коренных народов может улучшить жизнь коренных народов.

В сфере поощрения прав коренных народов большую работу проводит Управление Верховного комиссара ООН по правам человека (УВКПЧ) , в структуре которого действует секция по вопросам коренных народов и национальных меньшинств.

УВКПЧ осуществляет ряд мероприятий, касающихся конкретных стран или регионов, с целью продвижения прав коренных народов. Оно поддерживает законодательные инициативы и выполняет тематическую работу по вопросам, касающимся добывающей промышленности, а также по правам изолированных коренных народов [3]. УВКПЧ обслуживает и обеспечивает Экспертный механизм технической и финансовой поддержкой.

По инициативе УВКПЧ ежегодно проходит программа стажировок для коренных народов. Цель программы заключается в том, чтобы предоставить участникам возможность приобрести знания о системе ООН и механизмах, имеющих отношение к правам человека в общем и к вопросам коренных народов в частности.

Программа стажировки включает в себя два компонента: первый проходит в Москве на базе Российского университета дружбы народов, второй – в Управлении Верховного комиссара ООН по правам человека в Женеве (Швейцария). С 2010 г. несколько активистов финно-угорских общественных организаций смогли принять участие в данной стажировке в системе ООН. Стажировка предоставляет отличный опыт и экспертные знания ее участникам, позволяющие ориентироваться в своей работе на международноправовые акты и активно использовать в своей деятельности международные инструменты.

Специальный докладчик по правам коренных народов. Комиссия ООН по правам человека в 2001 г. постановила назначить Специального докладчика по правам коренных народов как часть си- стемы специальных процедур. Мандат Специального докладчика был продлен Комиссией по правам человека в 2004 г. и Советом по правам человека в 2007 г. Мандат заключается в сборе, получении и обмене информацией о нарушениях прав коренных народов, полученной из всевозможных источников, включая правительства, сами коренные народы, их общины и организации.

Основным критерием при проведении различия между коренными народами и национальными меньшинствами является сохранение своей культуры, связанной с особым способом использования земельных и природных ресурсов.

Во исполнение своего мандата Специальный докладчик по правам коренных народов:

• -    способствует продвижению передового опыта, включая новые законы, государственные программы и конструктивные соглашения между коренными народами и государствами, а также способствует внедрению международных стандартов, касающихся прав коренных народов;

• -    составляет доклады о ситуации в области прав коренных народов в отдельных странах;

• -    проводит или участвует в тематических исследованиях по темам, которые касаются поощрения и защиты прав коренных народов.

Специальный докладчик ежегодно отчитывается о своей деятельности перед Советом ООН по правам человека. С 2001 по 2008 г. пост Специального докладчика занимал Родольфо Ставен-хаген (Мексика), с 2008 по 2014 г. – Джеймс Анайя (США). В марте 2014 г. на 25-й сессии Совета по правам человека в Женеве в качестве Специального докладчика ООН по правам коренных народов была утверждена кандидатура Виктории Таули-Корпус (Филиппины).

В соответствии с резолюциями Генеральной Ассамблеи ООН 65/198 и 66/296 22–23 сентября 2014 г. в штаб-квартире ООН в Нью-Йорке состоялось Пленарное заседание высокого уровня Генеральной Ассамблеи ООН, известное как Всемирная конференция по коренным народам. Главы государств и правительств стран – членов ООН, специализированные учреждения ООН и представители коренных народов обсудили меры соблюдения и поощрения прав коренных народов, закрепленных Декларацией ООН о правах коренных народов. В соответствии с модальностями Всемирной конференции прошли два пленарных заседания и тематические круглые столы. В подготовке, проведении и мониторинге результатов конференции были использованы наработки всех трех мандатов ООН по коренным народам: Постоянного форума по вопросам коренных народов, Экспертно- го механизма по правам коренных народов и Специального докладчика [13].

Непросто проходила борьба коренных народов за право быть услышанным, за право участия в принятии решений. Тем не менее финно-угорские народы Российской Федерации смогли органично влиться, эффективно и дипломатично работать в системе такой авторитетной организации, как ООН. Безусловно, использование подобных механизмов не решит всех проблем финно-угорских народов России, но содействует признанию, поощрению, реализации и защите прав коренных народов, помогает находить точки конструктивного сотрудничества в сфере общественной дипломатии с различными международными организациями, государственными органами, неправительственными организациями, принося действительно немалую пользу финно-угорским народам.