Местное самоуправление в России: грядущие изменения

Концепция муниципальной демократии подразумевает участие населения в процессе принятия решений в вопросах обеспечения жизнедеятельности на определённой территории, а также реализации этих решений. Именно на уровне местного самоуправления можно наиболее полно реализовывать принцип демократии.

В современной науке под термином местное самоуправление понимается способность местных сообществ самостоятельно решать вопросы местного значения, либо непосредственно на сходах и референдумах, либо с помощью органов МСУ, среди которых обязательно наличие выборных органов.

МСУ можно рассматривать, как власть максимально приближённую к населению. На муниципальном уровне населению представлено право непосредственного участия в решении местных вопросов на сходах, через правотворческую инициативу, на публичных слушаниях, посредством организации ТОС (территориальная организация самоуправления).

Таким образом система МСУ вовлекает население в процесс принятия властных решений и социализирует их, так как за последствия данных решений они несут ответственность. МСУ, таким образом, способствует изменению политической культуры населения, переходу от субъектной к партисипаторной политической культуре [1].

Чтобы МСУ способствовало изменениям такого характера оно должно быть обеспечено соответствующей нормативноправовой базой, которая позволит перейти к партисипаторной политической культуре и построить гражданское общество, без которого демократия невозможна.

О курсе на построение муниципальной демократии в современной России можно говорить с момента принятия Конституции РФ в 1993 г. В ст. 12 указано: «В Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Глава 8 Конституции РФ гарантировала эту самостоятельность в решении населением ВМЗ, владением, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью, определением структуры органов МСУ.

При этом вплоть до 1 сентября 1995 г. не было никакого НПА на федеральном уровне, который бы регулировал систему МСУ в стране. Как отмечает профессор Кожевников О.А. характерной чертой Закона № 154-ФЗ была попытка централизации нормативного регулирования ряда вопросов функционирования местного самоуправления. Одновременно при этом повысилась степень расплывчатости и рамочного регулирования, что привело к серьёзным диспропорциям правового, эко- номического и иного характера на уровне субъектов Российской Федерации, муниципалитетов и самого населения [2]. Для преодоления финансовых проблем на муниципальном уровне и обеспечения их необходимыми ресурсами 10.09. 1997 г. был принят 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в России». Важным этапом развития местного самоуправления стала ратификация Европейской хартии МСУ 11 апреля 1998 г.

Несмотря на все принятые меры концепция муниципальной автономии не получила своего развития в дальнейшем и быстро пошла в обратном направлении. Закон о «финансовых основах» так и не заработал так как не соответствовал бюджетным планам правительства в целом. Нормы этого закона не были учтены в проекте федерального бюджета 1998 г. и, кроме этого, отвергались разработанным в то же время правительственным проектом налогового кодекса [1].

Важным законодательным нововведением стало принятие 6 октября 2003 г. 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления РФ». На сегодняшний день именно это НПА является фундаментом построения системы МСУ в России, определяет её общие принципы, порядок образования структур, правила и процедуры деятельности МСУ.

После принятия поправок в Конституцию РФ от 14 марта 2020 г. в Главе 8 появилось несколько ключевых изменений, которые создают возможность для преобразования системы местного самоуправления, как в сторону большей демократизации, так и в противоположную. В ст. 131 добавлена часть 1.1. «Органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом». В ст. 132 добавлена часть 3: «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории» [3].

Часть 1.1. ст. 131 Конституции РФ явно отходит от демократической политикоправовой стратегии построения местного самоуправления, которая активно развивалась в постсоветской России до середины 2010-ых годов. После внесения поправок в 2015 г. в п. 1 ч. 2 ст. 36 131-ФЗ появился новый механизм избрания главы муниципального образования, а именно избрание представительным органом МО на конкурсной основе. На практике эта поправка очень быстро стала основным механизмом избрания главы муниципального образования и практических на нет свела выборы главы муниципального образования путём проведения выборов на местах.

В своей статье «Проблематика отмены прямых выборов глав муниципальных образований в Российской Федерации» Муфазалова Я.И. и Аминов И.Р. приводят следующие данные, о том, что в 2008 г. 73% мэров городов РФ были избраны путём проведения муниципальных выборов, соответственно доля назначенных глав МО составляла 27%. Значительные изменения наступили с введением поправок в 131-ФЗ о назначении глав МО в результате проведения конкурса. Так к 2021 г. всего «в 10 городах России из 109 действуют мэры, которые были избраны на прямых выборах. Таким образом, в 2021 год процент мэров, избранных на прямых выборах, сократился до 9%, а процент назначенных глав муниципального образования вырос до 91%. Кроме того, в 2021 году в Российской Федерации существует всего 7 городов, где жители могут непосредственно повлиять на выбор мэра города: Абакан, Аналдыр, Новосибирск, Томск, Хабаровск, Улан-Удэ и Якутск» [4].

При этом важно отметить, что глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования, но не единственным, а это значит, что с принятием ч. 1.1 ст. 131 Конституции РФ, у государственных органов власти появился механизм назначать на должность как главу муниципального образования, так и других долж- ностных лиц муниципального образования.

Ч. 1 и 2 ст. 131 и ч. 1 ст. 132 Конституции РФ дополнены следующими положениями: «…установленными федеральным законом», «…установленном федеральным законом» «в соответствии с федеральным законом…», такие дополнения создают пространство для построения иной формы местного самоуправления посредством внесения поправок в 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» или же принятием нового федерального закона без внесения поправок на конституционном уровне.

16 декабря 2021 г. в Государственную Думу был внесён на рассмотрение Законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» субъектами права законодательной инициативы стали Сенатор РФ А.А. Клишас и Депутат Государственной Думы Крашенинников П.В.

Законопроект вызвал широкий общественный резонанс и множество споров. Одним из главных изменений этого законопроекта – это упразднение двухуровневой системы МСУ. Новый законопроект упраздняет городские и сельские поселения как самостоятельные муниципальные образования. Согласно ч. 2 ст. 9 Законопроекта: «Местное самоуправление осуществляется в следующих видах муниципальных образований:

• 1)    городской округ;

• 2)    муниципальный округ;

• 3)    внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения» [5].

Не менее важным изменением стало определения понятия «Местное самоуправление». В 131-ФЗ по местным самоуправлением понимается форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций [6].

В Законопроекте № 40361-8 под МСУ понимается «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации форма самоорганизации граждан в целях самостоятельного решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (вопросов местного значения)

в пределах полномочий, предусмотренных в соответствии с Конституцией Российской Федерации настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами». Такие незначительные, на первый взгляд, отличия в определении могут нести за собой серьёзные последствия:

• 1.    Формой самоорганизации граждан, помимо нового определения МСУ, является и ТОС. Это вызывает немало вопросов, ведь с юридической стороны решения ТОС не носят обязательно характера. Конечно, это не обязательно должно и распространятся на новое определение МСУ, но исходя из того, что в ст. 41 ТОС отнесли к формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления наряду с местным референдумом, муниципальными выборами и сходом граждан, исполнение решений, которых носит обязательный характер, возникает ещё больше вопросов;

• 2.    Исчезновение такой формулировки как: «…форма осуществления народом своей власти…» наталкивает на мысль, что МСУ в этом законопроекте отходит от концепции муниципальной демократии в сторону построения единой вертикальной системы публичной власти на всех трёх уровнях.

Важно отметить, что на сегодняшний день есть некоторые трудности с определением понятия «публичная власть», по этой причине на эту тему вышло не мало статей. На мой взгляд наиболее точное определение в статье «Публичная власть как политико-правовая категория: понятие, основные признаки и формы» дал профессор Грачев Н.И. «публичная власть пред- ставляет собой особый слой людей, объединенный в систему специализированных органов и учреждений, официально осуществляющих функцию управления общественными делами и реализующих тем самым общие интересы определенного территориального сообщества, преследующие цели его сохранения, воспроизводства и развития как целостной системы». Если применить это определение к построению публичной власти в рамках Российской Федерации, то можно выделить следующие важные составляющие:

• 1.    управляющий класс, а именно органы федеральной, региональной и муниципальной власти, объединённые в единую систему;

• 2.    реализация, в первую очередь, общих интересов Российской Федерации, а не отдельных административнотерриториальных образований;

• 3.    сохранение, воспроизводство и развитие Российской Федерации как целостной системы.

Не менее интересна пятая глава законопроекта «Непосредственное осуществле- ние населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления», которая определяет формы непосредственного осуществления населением МСУ (местный референдум, муниципальные выборы, сход граждан и территориальное общественное самоуправление) и формы участия населения в осуществлении МСУ (опрос, публичные слушания, общественные обсуждения, собрание граждан, инициативные проекты и староста сельского поселения), всего 9 форм. Это на 5 форм меньше, чем в 131-ФЗ. Упразднены следующие формы: голосование по отзыву выборных лиц, го- лосование по вопросам изменения границ, преобразования муниципальных образований; сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования; обращение граждан в органы местного самоуправления; конференция граждан (собрание делегатов); другие формы непосредственного осуществления населением местного са- моуправления и участия в его осуществлении.

Наличие широкого спектра форм участия и осуществления населением МСУ определяют уровень развития муниципальной демократии, изменения же, которые предлагает нам новый законопроект уводят нас от концепции муниципальной демократии.

Подводя итог вышесказанному, можно сделать вывод, что новый законопроект в случае принятия может сильно изменить систему местного самоуправления в России, а именно:

• 1.    упразднить двухуровневую систему МСУ;

• 2.    заложить новое определение в поня-

• тие «местное самоуправление»;

• 3.    сократить формы участия населения в МСУ и осуществления населением МСУ.

С момента принятия 131-ФЗ прошло 20 лет, за это время он подвергался поправкам не один десяток раз. При этом эти изменения носили демократический характер, юридически закреплялись новые формы и инструменты участия населения в МСУ. С высокой вероятностью можно говорить, что новый законопроект отходит от концепции муниципальной демократии и нацелен на встраивание МСУ в единую систему публичной власти.