Местное управление и местное самоуправление: некоторые историко-правовые параллели

Тот, кто не знает прошлого, не знает ни настоящего, ни будущего, ни самого себя. (французский писатель и философ Вольтер)

Народ, не знающий своего прошлого, не имеет будущего (М. Ломоносов)

Местное самоуправление как один из важнейших конституционно-правовых институтов российского государства за последние 35 лет неоднократно переживал трансформацию как с точки зрения его законодательного оформления, так и с точки зрения содержательных основ. Однако говорить о том, что в России местное самоуправление состоялось в полной мере, развивается поступательно и признается государством как несомненная основа становления в будущем сильного, единого российского государства, тоже пока не приходится. Во многом это объясняется отсутствием фактического правопреемства между нормативными актами, определяющими различные модели организации местного самоуправления в России, преобладанием революционных начал над эволюционными при начале каждой последующей реформы местного самоуправления. В настоящее время мы находимся на пороге уже четвертой, начиная с 1991 года, попытки сформулировать законодательные положения конституционных основ местного самоуправления, при этом создается впечатление, что многие из предлагаемых аспектов мы уже где-то видели в своем историческом прошлом, а отсутствие четкого и долговременного понимания местного самоуправления и его сущностных характеристик присутствовало и в советский период российской отечественной истории.

Об этом свидетельствуют различные точки зрения на наличие или отсутствие в советской истории нашего государства местного самоуправления в работах различных исследователей.

Так, доктор юридических наук, профессор Н.В. Постовой [4, с. 103] считает, что действовавшие в советский период на уровне городов, районов, поселков Советы не были органами местного самоуправления, они представляли собой систему орга- нов государственной власти на местах и не имели реальной власти. Н.В. Марушкин [3, с. 124] отмечает, что местное самоуправление после революции 1917 года в России было встроенным в систему государственного управления, сохранив при этом собственные компетенционные основы в виде категории «местные нужды» и полномочий по «разрешению вопросов, имеющих чисто местное значение». Наконец, профессор Л.Т. Чехладзе [5] полагает, что высшим организационным принципом формирования и функционирования всей системы Советов провозглашался демократический централизм, особенность которого заключалась в формальном декларировании самостоятельности местных органов власти. Муниципализм отвергался как буржуазный принцип, неприемлемый для Советского государства, при этом само понятие «местное самоуправление» встречалось в нормативной литературе лишь только в той мере, в какой оно указывало на определенный властный уровень в системе социалистического самоуправления в целом.

Несмотря на обилие различных точек зрения относительно наличия либо отсутствия местного самоуправления или местного управления в советский период, которое преимущественно сравнивалось с аналогом в зарубежных или, как говорили, буржуазных странах, было бы глубоким заблуждением утверждать, что попытки формирования содержательной основы категории «местное самоуправление», применительно к существовавшему устройству власти и государства в советский период отечественной истории России, совсем отсутствовали. В качестве яркого примера можно привести работу 1923 года известного советского государственного деятеля Л.М. Кагановича «Местное советское самоуправление» [2]. Автор в качестве главных признаков реального самоуправления определяет, во-первых, систему выборов, связь с избирателями и вовлечение широких масс в государственное строительство; во-вторых, систему управления и взаимоотношение местных самоуправлений с государственной властью. При этом этот же автор констатирует, что в буржуазных странах представительство трудящихся в органах власти отсутствует, а их политическое участие сводится к «опусканию бюллетеня в урну раз в четыре года».

Анализ конституционных основ функционирования местных советов в Советском Союзе несомненно доказывает тот факт, что Советы, как яркие представители власти на местном уровне, с одной стороны, являлись элементами единой системы государственного управления, с другой стороны, Советы не назначались сверху, не являлись представительством центральной власти, а избирались на местах, они были ответственны перед населением, которое, в свою очередь, принимало всестороннее участие не только в повседневной работе местных Советов, но и в развитии территории своего проживания и трудовой деятельности.

Введенный В.И. Лениным в работе «Государство и революция» (1917)1 принцип демократического централизма, основанный на сочетании демократизма, то есть народовластия, самодеятельности и инициативы граждан, выборности руководящих органов и их подотчетности населению, с централизацией – руководством из одного центра, подчинением меньшинства большинству, дисциплиной и другими признаками как модель функционирования власти и местного самоуправления, в частности, вполне успешно реализуется и в настоящее время.

А разве присутствующее при демократическом централизме правило, что все акты вышестоящих законодательных органов обязательны для всех представительных органов местного самоуправления, а постановления государственных исполнительных органов власти кабинета обязательны для местных администраций, не является действующим в настоящее время? Хотя, несомненно, есть и положения вышеназванного принципа, которые не работают в настоящее время, например невозможность органов государственной власти отменить без судебного решения акты органов местного самоуправления.

Еще до появления текста современной российской Конституции на рубеже распада Советского союза очередная отечественная концепция местного самоуправления получила оформление в Законе СССР от 9 апреля 1990 года N 1417-1 «Об основных началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В данном акте местное самоуправление было определено как самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы.

Спустя 35 лет в ст. 1 законопроекта N 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» его разработчики под местным самоуправлением предлагают вновь признать признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации форму самоорганизации граждан в целях осуществления народом своей власти для самостоятельного решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (вопросов местного значения) в пределах полномочий, предусмотренных в соответствии с Конституцией Российской Федерации настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации.

Как в Законе СССР от 9 апреля 1990 года N 1417-1 «Об основных началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» присутствовал рамочный характер правового регулирования, а значительное число вопросов регламентации местного самоуправления возлагалось на союзные республики, так и сейчас многие вопросы ор- ганизации и функционирования местного самоуправления на территориях зависят от усмотрения региональных властей, только уже в рамках построения вертикали – единой системы публичной власти. Все это позволяет говорить о некой цикличности и даже возврате современных тенденций организации и построения местного самоуправления в России к советскому прошлому. В этой связи было бы уместным взять из этого прошлого наиболее рациональные положения и практики и учесть на современном этапе. Среди них, например, такие.

В советский период истории наблюдалось участие широких народных масс в формировании и работе местных Советов. В составе более 52 тысяч Советов, действовавших на территории Союза ССР, работали свыше 2,3 миллионов депутатов. Свыше 2,3 миллионов органов общественной самодеятельности строили свою работу во взаимодействии с местными органами власти и объединяли в своих рядах более 28 миллионов человек [1].

Нельзя не отметить, что имеющиеся тенденции снижения численного участия населения в муниципальных выборах, территориальном общественном самоуправлении и иных формах личной активности граждан существенным образом «обнуляет» легитимность избранных представительных органов местного самоуправления, снижает уровень самосознания граждан о том, что принимаемые решения по вопросам местного значения исходят из действительных интересов граждан муниципального образования или хотя бы их большинства.

• 2.    Советская история доказала обоснованность дифференцированного подхода к законодательному регулированию различных уровней Советов. В советский период российской истории действовали отдельные законы о краевых и областных, о районных и городских, о поселковых и сельских Советах, в которых разграничивались полномочия Советов. В действующем Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправ-

• ления в Российской Федерации» дифференцированный подход отсутствует, он лишь применяется к разграничению полномочий между органами местного самоуправления в рамках структуры формируемых органов для любого муниципального образования. Вместе с тем очевидно, что правомочия органов местного самоуправления должны быть «жестко» привязаны к наличию в муниципальном образовании фактической возможности на основе актов органов местного самоуправления решать вопросы местного значения, в противном случае либо вопросы не решаются должным образом, либо акты органов местного самоуправления являются заведомо неисполнимыми. Может быть введение дифференциации полномочий между органами местного самоуправления различного уровня (двухуровневая система) и органами государственной власти не создавало бы предпосылок для возникновения вопросов об «уничтожении» двухуровневой системы построения местного самоуправления в России.

• 3.    Советская история наглядно показала значимость активного участия населения и местных Советов в обсуждении законопроектов и иных видов актов. В новейшей истории единственным примером подобного обсуждения и то достаточно условно можно отметить обсуждение законопроекта N 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Как следствие, данная попытка показала существенные различия между пониманием направлений развития местного самоуправления у представителей населения, экспертов и органов местного самоуправления и федеральной власти. По данным газеты «Ведомости», к второму чтению вышеуказанного законопроекта поступили 940 попра-вок¹. Однако сколько законопроектов на федеральном и региональном уровне, касающихся местного самоуправления, принимаются в течение хотя бы одного календарного года – и ни одного практически достойного, широкого их обсуждения не наблюдаем, а само местное самоуправления все больше

напоминает муниципальное управление, что было, как указывают многие исследователи, характерно для советской истории.

Конечно, общепризнанно, что история не имеет сослагательного наклонения, но также несомненно, что уроки истории нуждаются в исследовании и учете. В этой связи в условиях турбулентности развития зако- нодательства о местном самоуправлении на современном этапе представляется важным и необходимым обращать внимание на наше прошлое и по возможности брать из опыта лучшее, «обрамляя опыт» современными реалиями существования и развития местной власти на местах.